【理论创新】创新矛盾纠纷化解制度机制 提升社会治理法治化水平
来源：《民主与法制》周刊 编辑：王岩
法治社会建设是全面依法治国的重要内容，是构筑法治国家的基础工程。建成法治社会，意义重大，任务艰巨。要完成这一历史使命，必须具有相应的法律制度支撑，其中创新社会矛盾纠纷化解法律制度，就是提高社会治理法治化水平的重要方面。
正确处理纯民间调解与人民调解的关系赋予纯民间调解法律定位
人民调解委员会的调解是一种组织调解，有相应的程序，在处理各类矛盾纠纷中发挥着重要作用。但是，日常生活中遇到的大大小小的矛盾争执繁多，很难都走人民调解的路径。实践中更简单、更便捷，随之即来、普遍存在的大量纯民间调解，在社会治理特别是基层社会治理中仍发挥着十分重要的作用，二者并行不悖，相得益彰。当前，司法调解、行业调解、人民调解委员会的调解等均有法律规定，但是纯民间调解却是法律空白。如个人日常交往中发生了矛盾纠纷，由第三者调解并达成口头或书面协议，该调解行为和协议有什么法律地位？是否具有法律效力？产生什么法律后果？建议通过立法，将这些具有悠久历史的优秀传统文化赋予相应的法律地位，明确调解协议属于合同性质，对双方当事人具有法律约束力。调解协议（含口头、书面）一经达成，双方应当履行，若一方不履行形成诉讼，法院应当按合同对待。这样既能够丰富法治的内容，也可以对社会起到引领作用，使民间调解文化发扬光大。
正确处理律师调解与律师代理的关系 创新律师调解法律制度
律师队伍作为一支重要的专业力量，在法治社会建设中具有特殊价值和意义。代理当事人进行诉讼是律师的基本职能之一，对于维护委托人的诉讼权利和实体利益，有不可替代的作用，也是推进法治社会建设的重要一环。站在国家治理体系和治理能力现代化的高度，律师应当更多地承担诉前化解矛盾纠纷的重任，以使法治社会建设的“端口前移”，降低社会治理成本，提高社会治理法治化水平。2017年，最高人民法院与司法部联合发布《关于开展律师调解试点工作的意见》，后又进一步扩大试点范围，取得了明显效果。但实践中一些律师做调解工作的积极性不高。主要原因：一是律师独立调解的法律地位不明晰，当事人认为此种调解尽管可以申请司法确认，但法律约束力依然不足；二是现行律师收费制度不利于引导律师积极开展调解工作。为了化解这一困境，可以通过立法进一步明确律师调解的法律地位，明确律师调解达成协议的法律性质、相应的约束力及后续程序等，以提振公众对律师调解的信心。另外，从改革收费标准制度切入，健全市场型律师调解的发展路径，鼓励律师调解。例如规定律师调解的案件收费标准适当高于诉讼代理的收费标准，以此调动律师调解的积极性。而且，律师调解成立，避免了当事人诉讼既要支付律师代理费，又要缴纳诉讼费，许多案件还要上诉，缴纳二审诉讼费和律师代理费的“双重负担”或“多重负担”。
正确处理行业调解与商事审判的关系 创新行业调解法律制度
商事活动的突出特点是具有“链条性”，交易合同一环扣一环，许多企业客商都是长期合作伙伴，一个合同发生纠纷往往整个交易链条受到影响，甚至经常出现“三角债”这样的尴尬局面。按照交易习惯，此项目给一方造成损失，可以彼项目作为补偿。而司法审判突出的特点，一是受限于诉讼请求，即当事人诉什么审什么，法院不能超越诉讼请求进行审判；二是受限于共同诉讼、合并审理、第三人等基本司法理论和条件，不能随意将若干纠纷“一揽子”解决；三是容易在当事人之间形成矛盾，影响合作关系，使合同链断裂。相反，行业调解却没有这些限制，完全可以将当事人的眼前利益和长期合作与发展结合起来，将纠纷“一揽子”解决，“变通”处理等。这些调解在司法确认中也可以得到认可，这是对传统司法理论的一种挑战。当前，行业调解在机构、人员、程序规则、法律支撑等方面，远远不能适应法治社会建设的需要。应大力加强这方面的立法，健全机构、壮大队伍、明确法律规则，使行业调解真正成为解决商事纠纷的重要力量。
正确处理专家调解与专家咨询的关系 创新专家调解法律制度
专家咨询制度是一种决策支持机制，咨询人向有关专家就某一特定的专业性问题，请专家提供有关分析和建议，以提高决策的科学性、有效性，这是应当提倡和支持的。实践中，还有一些当事人就一些诉讼案件向专家咨询或请其论证，专家向司法机关出具专家意见书。鉴于当事人之间的利害冲突及委托人的利益局限，委托人的言词与相关证据材料一般都是“一面之词”，使专家无法“兼听则明”，难以作出客观公正的评价，有时甚至给司法人员造成不当干扰。对案件单方面的专家咨询意见应当仅供咨询一方参考，不应向办案机关提供。为了发挥各领域各行业专家尤其是民商事纠纷涉及比较多的法学、经济学、社会学专家等的作用，建议创建专家调解制度，由专家直接主持调解，更有利于纠纷的快速妥善解决。建立专家调解法律制度，最大的优势在于使专家面对双方当事人，避免偏听偏信，秉承中立立场，公正调解纠纷，对充分发挥专家在社会治理包括基层治理中的价值意义重大。该法律制度应当规定调解组织的设立、人员的资格条件、调解纠纷的范围、调解程序、调解协议的效力、收费制度等。另外，目前《人民调解法》仅调整人民调解委员会的调解法律关系，调整范围过窄，而且其他非公权力调解没有法律规定。可以考虑修改《人民调解法》或制定《调解法》，将人民调解、纯民间调解、律师调解、专家调解、行业调解等各类非公权力调解纳入调整范围，以充分发挥其在法治社会建设中的功能。
正确处理律师代理信访与当事人自行信访的关系 创新律师代理信访制度
信访治理作为长期以来的一个社会焦点问题，其重点和难点是如何实现信访工作法治化，这是法治社会建设的一个重要方面。党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。这一重大部署为新时代信访治理指明了方向。实践中基本上都是当事人自行信访，而且统计结果显示，上访者绝大多数是基层老百姓、弱势群体，文化水平相对较低，也缺乏法律专业知识，加之有的办理部门工作不落实或落实不到位，所以重复访、越级访、无效访比例很高，不仅大大增加了信访当事人诉累，而且使受访单位承受很大工作压力，无谓增加了社会治理成本，也严重影响法治社会建设。因此建议创立律师代理信访制度，信访由律师代理，这既有利于信访法治化，又符合律师为当事人提供法律服务的角色定位。对于同类型、同地域的信访案件可以由一个律师或者几个律师统一代理，信访将变得更加有效率、有质量、有效益、有公信力。为确保制度的可行性和可持续性，建立律师代理信访制度应当考虑律师市场化的特点，配之以合理的代理收费制度，对符合法律援助条件的当事人予以法律援助。这种信访治理成本应当低于现行的信访治理成本。
正确处理司法性质与准司法性质的关系 适度调整基层人民法庭的定位与功能
目前，我国在乡镇等共设有1万多个人民法庭，这是法治社会建设的一支重要力量，特别是其根植于基层，具有独特的优势。始于五十年代的基层人民法庭主要是为了解决人民群众在经济十分落后、交通通信等极不发达的情况下，方便群众诉讼的问题。它是基层人民法院的组成部分，是其派出机构，具有完全的司法性质，其基本的、主要的任务就是审理诉讼案件。而现在经济发展、交通通信等都很便利，基层人民法庭设立的初衷价值大大降低。建议根据全面依法治国特别是法治社会建设的需要，重新调整基层人民法庭的定位，不再仅以“方便诉讼”为基本价值取向，而应将其置于司法参与基层社会治理的基本定位，锚定其治理功能，使之成为与基层法院在性质上有一定区别的准司法性质的机构，在基层法治社会建设尤其是依法预防和化解矛盾纠纷中，更主动地发挥应有功能，更好地展现其积极作用。这样会进一步增强基层社会治理的法治专业力量，提升基层法治社会建设水平。
法治社会建设是一个复杂的系统工程，涉及方方面面。我们应当大力推进构建科学的矛盾纠纷化解法律制度体系，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有的贡献。
（作者：全国人大社会建设委员会副主任委员，中国法学会副会长 景汉朝）
