社区治理中群众组织的自主性和创新性研究——基于深圳福田Y街道的案例分析
来源：社会治理杂志 编辑：王岩
引言
社区是社会治理的基本单元，是居民群众生活的基本场所，承载着每一位居民的安全感、获得感和幸福感。在城市居住的市民一般都归属于某一个小区，若干个小区构成一个社区，并隶属于某一街镇管理。因此，社区、小区建设和治理的状况，与每一个生活在小区居民的切身利益密切相关，也是业主们共同关心的话题。如何在党建引领下把自治、法治、德治有机结合，把共建共治共享深度融合，最大限度地激活基层的活力，提升自治能力，构建绿色、平安、和谐、文明的现代化社区，是各地探索的一个重大课题。深圳福田区Y街道坚持党建引领下业主多元融合自治的探索，为社区治理提供了一定的经验借鉴。
深圳福田区Y街道实施的社区党建引领业主多元融合自治的新探索，既是改革深化的产物，也是对省市工作部署的响应，在实践中取得了一定成效。党建引领业主多元融合自治创新的实践逻辑主要基于三大基础。
第一，社区治理在新形势下发生了新变化。这一变化主要集中在以下四个方面。一是社区治理的主体多元化。尽管党和政府在社区治理过程中依然发挥着重要作用，但社区治理的主体不再是单一主体，社会组织、企业、网络社群、居民个人等都可以发挥重要作用。二是社区治理的目标过程化。除了明确的任务目标之外，过程目标也是社区治理的重要目标。社区治理要解决社区中存在的问题，完成特定的、具体的发展任务，同时，还应在长期的治理过程中，承担着调动社区居民参与公共事务、培育改善社区组织体系、建立正式和非正式的社区制度规范等目标任务。三是社区治理的内容多样化。社区治理的内容涉及社区成员社会生活的多个方面，如社区服务与社区照顾、社区环境及物业管理、社区公共卫生与疾病预防、社区安全与综合治理、社区文化和精神文明建设等。要做好社区公共事务的治理需要最大限度地整合社区内外资源，构建社区治理机制，调动社区居民参与，实现社区事务的良好治理。四是社区治理互动形式的多样化。社区治理更多的是通过协商合作、协同互动、协作共建等来建立对共同目标的认同，依靠不同治理主体内心的接纳和认同来采取共同行动，进而对社区公共事务进行良好的治理。社区治理的上述特征，决定了社区治理不仅是政府，也是社会公众等不同治理主体普遍关注的问题。
第二，党和国家对基层治理提出了政策指引。近些年来，国家对加强基层治理和服务做出过一系列重大决策。党的二十大报告明确提出，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效；完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业；完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。上述政策导向为社区治理创新指明了方向。
第三，广东省推动的“百千万工程”，把鼓励基层治理创新直接推到工作层面。为了深入贯彻新发展理念，广东以全省122个县（市、区）、1609个乡镇（街道）、2.65万个行政村（社区）为主体，全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”，以乡村振兴战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略为牵引，以城乡融合发展为主要途径，以构建城乡区域协调发展新格局为目标，促进城乡区域协调发展。广东省的“百千万工程”贯穿的一条主线，就是全面贯彻落实以人民为中心的发展思想，相信群众、发动群众、依靠群众，把工作着力点放在发展城乡经济、改善环境、保障民生、富民增收等方面，让城乡全体居民共享改革发展成果。
案例分析
深圳福田区Y街道多元融合自治的实践探索，主要是在加强党建引领框架下，坚持民主化治理、社会化协作、温馨化服务、体系化建设和数字化赋能，以自治、法治、德治结合，共建共治共享融合为核心理念，构建起业主大会、业主委员会、物业企业、监事会和小区党支部多元融合自治的运行架构。另外，通过数字化赋能和公约约束，使其在实践中显示出一定的生命力和活力。主要内容和做法集中体现在以下六个方面。
（一）党建引领
党建引领是深圳福田区Y街道基层治理创新的重要保障。Y街道办事处是1983年深圳建市后设立的第一个街道办事处，目前下辖7个社区，面积为3.8平方千米，常住人口11.09万人。下辖219个党支部中，其中含小区党支部43个、退休党支部29个。在坚持党建引领方面，其主要做法有以下三个方面。一是把党支部建在小区层面，注重选好党支部带头人。从符合条件的业委会主任、业委会成员、小区优秀居民党员中推选小区党支部书记，物色小区优秀党员担任小区支部委员，并派出优秀的党员网格员担任小区党支部“第一书记”。二是小区党支部委员与小区业主委员会交叉任职。如C小区党支部3名支委全部进入小区业主委员会，小区支部书记与业委会主任“一肩挑”，实现了业委会与党支部委员的交叉任职，强化了小区党支部在居民中的领导核心作用和在业委会的引领作用。三是带动一批党员群众。建立在职党员回居住小区党支部报到制度，引导在职党员在居住小区亮身份、亮承诺、宣政策、理纠纷；广泛动员退休老党员、老干部及热心居民参与志愿服务，持续壮大党建“朋友圈”，并根据不同人群和特长，分类组建志愿服务小组，推动志愿服务在小区遍地开花；加强典型宣传，深入挖掘优秀小区党支部书记、优秀小区党员事迹，形成示范带动效应。
（二）民主化治理
在业主多元融合自治结构中，民主化治理发挥着垫舱石的作用，Y街道主要采取了四项措施。
第一，夯实制度基础。为深化党建引领基层治理，推进业主委员会规范化运作，Y街道根据国家有关法律精神，结合Y街道实际，制定并实施了《Y街道关于强化党建引领加强业主委员会规范化建设的指导意见》，以此规范基层治理的结构和过程。各个社区甚至小区，结合自身实际，也建立了相关的公约规则。这些文件除了对社区党委的工作职责作出了明确规定之外，对业主大会、业主委员会、物业企业、业主监事会等职责都作出了明确的规定。
第二，严格民主程序，实行差额选举。通过竞争的方式选举产生业委会和监事会。Y街道社区民主化治理的一个重要创新，就是在小区业委会和监事会建立过程中，坚持通过差额民主选举的方式产生两个重要机构的领导成员，并为此建立起一套严格的民主程序。比如，社区党委可以向筹备组和换届小组推荐业主代表和业主委员会候选人，十名业主联名也可以推荐业委会候选人，同时鼓励业主自荐参与竞争。在选举过程中，要求所有候选人都要发表演说，接受业主的提问等，实行差额选举，从而保障选举出来的业委会领导成员具有比较好的群众基础。如C小区在最新的一次业委会换届选举中，除了小区党支部推荐出来的业主委员会候选人悉数当选外，业主十人联名推荐出来的多名候选人也有2人顺利当选，反映了业主群体的意志，体现出了基层自治组织民主化治理的基础。
第三，建立民主协商制度，推行“六步议事法”工作机制。为了践行小区治理的全过程人民民主，借助小区党支部的组织优势和桥梁作用，建立起“六步议事法”，即“群众提议、支部动议、业委会审议（业主大会决议）、物业或第三方企业执行、监事会监督、群众评议”。
第四，坚持信息公开、财务公开。民主决策是小区治理的制胜法宝，而信息公开、财务公开又是民主决策的重要基础。C小区的做法具有一定的启示意义。C小区坚持信息公开、财务公开：物业管理处每个月向业主委员会提交当月财务报告，向业主公开本小区车位使用情况的报告；每季度在小区显著的位置和深圳市物业管理信息平台上公布季度财务收支报表和专项维修资金使用情况表；每半年一次在本小区和物业管理信息平台公布业主委员会成员缴费情况，每年度经业主大会审议表决通过年度财务决算报告；每三年一次，聘请第三方专业审计机构对小区财务状况进行审计，目前已连续审计了17年。审计结果向全体业主公开，业主也可以到业主委员会来查询审计报告。信息公开、财务公开，保障了全体业主的知情权，也进一步提高了他们参与社区治理的热情。
（三）社会化协作
社区治理业主诉求多，许多事情单靠社区是不可能解决的，需要从横向上吸纳更多社会主体、市场主体，纵向上联合行政力量，多方参与。其中，引入市场机制，实现社会化协作是一项重要举措。C小区在这方面进行了很多有益的实践探索，并取得了较好成效。
第一，通过社会化协作破解“交通”难题。Y街道辖区内教育资源丰富且生源住址较为集中，但由于内部道路狭窄，缺乏直达的公共交通工具，安全问题成了上学路上的“拦路虎”。为了解决这一难题，Y街道积极与企业合作，共同签订共建合作协议，规划开通2条通学巴士专线，打通家门口到校门口的“最后一公里”，打造“全域儿童友好”优质公共服务示范街道。便民举措的推进离不开政府相关部门的协同合作。在通学巴士建设过程中，Y街道开展多次实地调研，针对线路规划、站点设置、安全保障等问题与市交通运输局福田管理局、福田交警大队、区教育局等职能部门进行协调，切实推动建设蓝图变为“实景图”。专线运营采用“政府补贴一点、社会资助一点、企业让利一点、市民出资一点”的模式，由Y街道、深圳巴士集团、Y商会共同出力，将单程票价从12元降至1元。“益园巴士”的名称及巴士形象由L小学学生组成的儿童议事会，从“一米视角”出发提议决定。“益园巴士”内部实行“一人一座”，家长和学校可以通过“优点出行”APP查看车辆实时位置，及时掌握孩子出行情况。家委、社区义工在上下学时间段负责护送学生，实现“出门上车有人送，到校下车有人接”，大幅提升通学效率和安全性。此外，Y街道还联合学校开展日常安全教育，提升孩子们的出行安全意识。
第二，通过社会化协作破解“停车”难题。引入社会资源建成立体车库，是通过空间集约破解土地资源难题的探索举措，也是运用市场化机制实现社会化协作的重要探索。因为停车位少、对小区红线划分存疑等问题，C小区与相邻的T小区多次出现矛盾纠纷、业主维权甚至集体上访事件。为有效解决两个小区停车难的问题，社区党委联合小区党支部、业委会、物业，多次邀请双方业主代表与立体停车库合作建设商，协商停车库建设规划方案。一是广泛听取民意。在建设过程中，广泛征求群众意见，改前问需于民，改中问计于民，最终促成立体停车库建成，为两个小区提供了96个公共停车位，两个小区各一半。二是构建合理盈利模式。作为短期内盈利空间有限的社企合作项目，合作的长周期性对于企业而言至关重要。从C小区的实践来看，由于兼顾了企业的盈利需求和群众的停车难题两个目标，最终与企业签订长达40年的合作协议。三是决策过程公开透明。在群众意见征集过程中，小区党支部牵头组织了持反对意见的居民去参观了两次其他地方的立体停车库样本，打消其顾虑，最终以高票通过确定了立项方案。四是及时化解矛盾。在停车库建设过程中，因交通堵塞、施工噪音引起居民的不满，业主委员会出面处理矛盾，做好群众劝解工作，保障施工的顺利进行。
（四）温馨化服务
社区服务直接关系着每个居民的切身利益，是社区工作最重要的内容之一。Y街道为了提升社区服务水平，提高业主对社区服务的满意度，增强其获得感和幸福感，把工作重点下沉到小区，从提供一项项温馨化的服务入手。C小区位于深圳市中心核心地带，属于深圳的一个老旧小区，在基层治理中曾面临重重现实难题。小区经过三十多年的风风雨雨，房屋饱经沧桑、破烂不堪，失养失修失管、配套设施不完善等问题较为突出；居民在下水道改造、垃圾清运、车辆管理等方面反映的问题较多，抢车位、闹纠纷等问题层出不穷；居住人群以老年人、困难群体、儿童为主，适老性、安全性等方面的服务需求更加强烈。经过多年努力，C小区在提供社区服务方面进行了不懈的努力，极大地提升了小区服务水平。
第一，借助老旧小区改造的契机，提升小区居住环境。C小区改造政府共投资4014万元，剩余的945万元资金缺口通过小区自行筹措。通过全面改造，新增了许多设施，如无障碍通道、修建长亭、翻修儿童游乐场等，使群众切实地体验到安全感、幸福感。C小区连获多项奖项，被住房和城乡建设部评定为“全国美好家园典型示范小区”。
第二，提供系统化居家养老服务，解决养老难题。C小区养老问题比较突出，存在老年群体养老服务“需求量大、看管护理困难”等问题。针对此问题，他们不仅对公共空间进行适老化改造，还开展居家养老试点，助力打造全国示范性老年友好型社区。首先，为老年人提供午餐服务。小区在空间非常有限的环境下，为建设老年人食堂提供场所，建成社区配餐中心，对全辖区居民开放，最大可覆盖周边23000余名居民群众。福田区70周岁以上居民通过民政局平台订餐，可以获得每日5元的补贴。对于失能老人、行动不便群体，食堂还可以提供送餐上门服务。社区食堂既很好地解决了社区长者吃饭难题、完善了居家养老服务体系，又丰富了社区生活、增进了邻里间的情谊。其次，提供居家养老服务。经街道办牵线搭桥，引入专业机构，合作搭建“5G+智慧居家养老服务+运营+管理”一体化智慧医养平台，在C小区落地“云上养老管家服务站”。专业机构后台设置了24小时的值班室，小区内建设了一个居家康养服务中心，为小区老年人提供各种温馨化服务。目前该平台在C小区的在册服务对象超过200名老年人，预警响应2000余次。三是建立志愿服务团队，开展“银龄互助”活动。小区关注和收集老年人养老需求，与社区内的老年协会、物业公司以及辖区内的企业等联动，以“银龄互助”活动、“时间银行”项目的方式，通过开展互助式志愿服务，致力于推动形成“一代帮一代”“低龄扶高龄”的波浪式养老服务循环模式。
第三，创建儿童友好街区，为儿童成长提供良好的环境。C小区是学区房，居住人群中儿童青少年多。小区进行适儿化改造，加强儿童友好空间拓展，通过自筹资金加政府补贴，借助“民生微实事”项目，投资40万元更新改造儿童游乐场游乐设施，为孩子们户外活动提供场所。打造“五分钟健康成长圈”，搭建儿童议事会体系，创建儿童青少年志愿者队伍。最终建成深圳市首个儿童友好街区、广东省儿童友好示范街镇。
（五）体系化建设
Y街道业主多元融合自治的探索实践之所以具有一定的生命力，一个重要原因就是在创新社区治理中坚持了体系化建设的整体思路。
第一，健全社区领导体系，打造社区治理核心。街道党工委承担对小区治理的全面领导工作，负责小区治理的整体谋划和统筹，做好经费保障；社区党委承担对小区治理的直接领导工作，负责建立党建指导站、统筹调配社区工作力量、开展社区公共活动；小区党支部在小区治理中发挥核心领导作用，负责监督和引导业主委员会和物业管理处履职，引领小区居民参与小区公共事务的决策、执行和监督，调动整合多元主体力量参与治理。
第二，健全小区自治体系。包括健全议事决策机制、建立联席会议制度以及完善纠纷调解机制。如对小区重大事项，由小区党支部牵头，召集业委会、物业、居民代表，相关政府机构、街道社区等召开多方联席会议，进行集体协商。在完善纠纷调解机制方面，利用物业配套用房，打造小区党群服务微站和书记“会客厅”，建立群众诉求服务站，及时收集并反馈居民诉求意见，同时建立起小区轮流值班接访制度。
第三，引导物业正向发展。小区物业在小区治理中扮演着重要角色，物业管理虽然是按照市场规则进行运作和管理的，但如何引导特别是如何将物业管理纳入小区自治的体系框架中，是非常关键的。在这方面，Y街道通过推进红色物业建设、管好、用好物业资金、建立物业管理评价指标、制定物业奖励方案等举措，引导物业正向发展。比如，对物业服务企业及物业项目负责人服务行为进行“星级”评定，评价结果纳入物业管理信用评价与管理体系，作为业主选聘物业服务企业的重要参考；若财务结余超过约定基数金额，超出的金额提取30%奖励管理团队。
第四，维护社区良好的生活秩序，提高社区的行政执法水平，打造平安社区。按照深圳有关行政执法改革的统一部署，深圳市和福田区先后将475项行政执法事项下放至Y街道。由此，Y街道组建了综合行政执法大队，再加上分散在社区的网格化治理和应急管理，形成了一个行政执法、网格治理和应急管理相融合的基层安全屏障体系。
（六）数字化赋能
Y街道在社区治理中，充分利用现代数字技术手段，发挥数字赋能效应，提升基层治理效率。除了构建一体化智慧医养平台外，Y街道在数字化赋能社区治理方面还采取了以下举措。
一是通过智慧社区建设，助力党支部灯塔效应的有效发挥。建设党建专业信息化系统，利用微信公众号、小程序和应用程序为社区党建工作的开展提供有效工具。
二是发挥智慧社区管理效能。以大数据、人工智能为技术手段，通过底层数据的有效融合、业务流程的贯通，提升上级领导决策能力，优化基层的沟通效率。如推进社区数据资源的有效联通，全面整合社区的人员信息、建筑数据、房间信息、数字空间信息等各类数据，形成以数据要素为核心的治理网格；社区事件处理的多元联动；通过人工智能的多模态应用的支持，形成处理事件的多部门联动等，从而提高解决问题的效率和管理服务效能。
三是智慧社区拓展综合服务能力。以大模型技术为基础，使用多模态的人工智能生成技术，通过手机应用程序、微信小程序、社区智能终端和智慧家庭的智能终端相结合，针对老年人使用手机进行医院挂号、电子银行支付、通信沟通、智能机更换、手机病毒防护和使用应用软件应用的需求，提供线上和线下培训，提升中老年人数字素养，使其能够享受在线服务带来的便捷性。
经验启示
Y街道党建引领业主多元融合自治的实践探索，为提高社区治理中群众组织的自主性和创新性提供了重要经验借鉴，主要经验启示如下：
第一，应充分发挥小区群众组织的自主性。Y街道的探索实践表明，在构建绿色、安全、美丽、和谐的现代化小区方面，一个关键性的问题就是要充分发挥基层自治组织的自主性，这可能是所有问题的基础。因为如果一个群众自治组织没有相对的自主权，就很难调动业主们参与的热情和积极性。而在这一点上，Y街道的探索是比较有价值的。比如，在小区治理方面，由于党支部书记与业委会主任是通过党支部和业主大会两个系统选举产生出来的，本身就有比较好的民意基础。再加上小区公约对小区重大事务的决策、管理有一套严格制度规范，自治组织的自主权得到了保障。如在C小区，按照其制定的公约，所有重要事项都要由业主共同民主决策，保证业主的知情权、参与权、决策权和监督权；业主的民主决策权主要通过业主大会、业主委员会和监事会三位一体的组织架构进行保障；业主大会在每年初举行，审议上一年度的财务决算报告和本年度的财务预算，以及须由业主共同决策的小区重大事项；业主委员会由业主大会会议选举产生，一般由5至7人组成，业主委员会是业主大会的执行机构，对其负责，受其监督。业主大会表决通过的事项由业主委员会和物业企业组织实施；业主监事会也是通过业主大会民主选举产生，一般由支部纪检委员兼任监事会主任。业主监事会与业主委员会均是业主大会下属机构，对业主委员会、物业企业的工作进行监督，不干涉二者日常工作，但负责对重大项目的决策发表意见、对重大项目的执行进行监督；每三年聘请专业会计师事务所对业主委员会的财务情况进行审计，由业主监事会主任签字确认后对外进行公告，确保业主委员会运作的公开透明、公平公正。
第二，应充分尊重群众自治组织的创新精神。按照国家对基层治理的总体要求，就是要把自治、法治、德治有机结合，把共建共治共享深度融合，Y街道正是按照国家的这一政策导向，创造性地将二者应用在了Y社区治理中。比如，C小区的小区治理框架，主要借鉴了现代企业管理的一些做法，即业主大会、业主委员会、物业管理企业、监事会，其运作模式像一个现代大型企业，如职工代表大会、董事会、监事会，以及处于第一线的经理人团队，再加上企业的党组织。从目标上看，不像企业主要目标是提供优质产品、获取利润，Y街道社区治理的目标更加多元复杂，要提高治理效能，满足业主需求，不仅要有高度的社会责任感、使命感，还要有一定的市场意识和经营意识，而要实现这一目标，须从创新小区治理的运行架构上做文章。可见，Y街道小区治理借鉴了现代企业治理构建的这套小区治理运行架构，既遵循了自治、法治、德治相结合的治理理念，又融合了共建共治共享的价值导向，并在小区治理实践中得到了很好的诠释，取得了较好成效。
尊重群众自治组织的创新精神的另一个体现，是小区业主在制定公约方面的实践。仅C小区这几年就先后出台了《深圳市福田区Y街道C小区管理公约（草案）》《深圳市福田区Y街道C小区业主大会和业主委员会议事规则（草案）》《深圳市福田区Y街道C小区业主共有资金管理办法（草案）》三部自治公约，并在实践中不断修订完善。这些公约不仅规定了小区业主大会、业主委员会、物业管理公司、监事会的职责，其内容还包括产生、聘任的程序，日常运行管理、资金使用等，而且对许多重要事项都事先有明确的约定。比如，《深圳市福田区Y街道C小区业主大会和业主委员会议事规则（草案）》明确指出，制定此公约的目的是规范业主大会和业主委员会的议事活动，维护业主的共同利益和合法权益。在业主监事会一章中，还明确规定，业主监事会经由业主大会选举产生，系业主大会的独立监督机构，代表业主大会监督业主委员会的工作，对业主大会负责。《深圳市福田区Y街道C小区管理公约（草案）》还明确指出了小区管理的宗旨，即倡导绿色、智慧物业管理，鼓励采用新技术、新方法提高物业管理质量和服务水平，营造安全、舒适、文明、和谐、美好的工作和生活环境。《深圳市福田区Y街道C小区业主共有资金管理办法（草案）》对业主共有资金的范围、使用、监督等都作出了明确的规定，保障业主共有资金使用的公开、透明和合理。
第三，应多元深度融合，实现合作共赢。Y街道的探索实践表明，现代小区治理如果不贯彻多元深度融合的理念，是很难实现合作共赢的。而在坚持多元融合自治、合作共赢的过程中，须坚持三个基本准则。一是要坚持民意导向。在社区群众需求千差万别、利益主体日益多元、利益关系错综复杂的情况下，保证社区治理有效性的关键是尊重民情民意，要以人为本，以多数居民意愿诉求为导向。C小区最大限度地畅通社情民意渠道，顺应民意，使社区治理决策以符合人民群众的意愿和需求为导向，把群众呼声作为“第一信号”，把“第一信号”转化为第一行动。二是要坚持社企共赢。社区建设离不开资金支持，在财政预算有限的情况下，应该更大力度引入市场资金，大力推动社会企业发展，加大社区购买服务力度，把专业的服务交给专业的社会组织、社会企业去做。为了更好吸引社会资本，构建可持续的闭环经营模式，确保企业合理的利润空间就显得尤为重要，这也是吸引更多的企业加入社区建设和基层治理的关键。三是提升社区治理的协同性。在这方面，一方面要坚持决策的开放性，使决策从事后公开扩大到事前、事中、事后全过程公开，使一般意义上的信息公开向决策公开发展，保证了业主的知情权，提高决策的透明度；另一方面，要充分发挥小区党组织和业委会在治理过程中的协同性，通过多主体合力解决社区问题。C小区建设立体车库和开通公交专线，从研判到决策全过程公开透明，居民全程参与决策监督，再加上党组织和业委会的有效协同，从而保证了决策的顺利实施。
（作者：中央党校（国家行政学院）教授，博士生导师，中国行政体制改革研究会学术委员会副主任 汪玉凯）
