社会治理共同体建设的难点与重点——以社区治理为视角

来源：《国家治理》    编辑：王岩

习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“完善社会治理体系”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。建设社会治理共同体是社会治理的重要方面，同时也是一个长期的动态过程，当前，还存在人们参与意识不强，参与路径缺失，社会组织发育不全，多元主体间协调性较弱等一系列问题。社区是社会治理的基层单位，是便民服务的“最后一公里”，也是突出以人民为中心的社会治理共同体建设的重要载体和抓手。基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。健全社区治理体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，对顺利推进社会治理共同体建设具有重要意义。

社会治理共同体建设的本质特征

社区治理的特点主要体现在两个方面：一是社区的独立性。即社区是一个空间上相对封闭的独立系统，任何人都不希望自己的生活之地被别人随便和轻易进入，这在城市社区中尤为明显，也是社区品质的一个体现。二是人员（业主）的陌生性。社区中生活的每家每户基本是陌生的，不经常往来或几乎不往来，邻居之间可能居住多年都不认识，乡村社区相对好一些，但目前也正从熟人社会向半熟人社会转变。这两个特点是构筑（基层）社会治理共同体的前提，整体性为构筑社区社会治理共同体奠定了基础，陌生性又在一定程度上弱化了这个基础，但对于乡村社区来说更有利于构建社会治理共同体，因为农村本身就具有自治属性。如无特别说明，本文所述“社区”皆指“城市社区”。
社区具有服务属性，服务的对象是社区内的每个家庭、每个人（包括业主和租户）。人有自我价值实现的需求，同时人也有社会价值实现的需求。因此，在社区治理中，满足人的获得感、幸福感、安全感、归属感就显得非常重要，这也是社会治理共同体建设的难点，就是如何平衡个人的自我价值实现和社会价值实现的关系，同时，在这一过程中能够让社区的人们有“共同家园”的意识，真正做到“人人有责、人人尽责、人人享有”。
“人人有责、人人尽责、人人享有”是社会治理共同体建设的核心内涵。“人人”既是责任主体、建设主体，也是成果受益主体。这种社会治理共同体权益主体的统一性是社会治理共同体建设的重要特点。当然，这里的“人人”可以是单个自然人，也可以是各类社会主体，包括居委会、物业公司、业主委员会、社会组织、社会团体等等，或者说指的是全体公民，统称为社会治理主体。权益主体的“人民性”是社会治理共同体建设的本质特征。从空间范围上看，基于社区的相对独立性，社会治理共同体可分为社区内治理和社会层面治理两个方面，其中社区内治理是基础，也是落脚点。

社会治理共同体建设存在的主要问题

1、公民参与度不足，社会治理的“全民意识”尚未形成

“群防群治”是社会治理共同体建设的重要手段，这也是“全民意识”的体现。陌生人社区的特点导致公民的参与度不足，让人们较难在短时间内从“个人意识”到“集体意识”再到“全民意识”。因此，我们可以看到社区治理中“业主委员会”的作用很有限，有的甚至没有“业委会”；居民“防邻”之心较重，有的多年邻居之间基本没有说过话；社区事务完全交给物业公司或者社区服务中心，业主群中说话的永远是那几位，“被动的治理”“多一事不如少一事”成为社区中人们较为普遍的心态。公民的参与度不足往往同参与的制度化渠道供给不足有很大关联性，其中正式的制度渠道比如民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等，社区内的人们较难经常化参与，且周期较长，较难常态化参与；一些非制度化的渠道比如“社区文体活动”“社区志愿者活动”“业主委员会活动”等等，很多情况下不能唤起人们的主动性，平时次数也较少，导致参与的人员较少。在这一过程中，党员作为一个特殊群体，往往会率先形成示范效应，因为党员本身就是一个共同体，比较容易形成共识。打造共同体就要协调主体间的利益诉求、价值观念、愿景诉求等，如何达成共识，较好地发挥人的主动性，从而形成社会治理的合力是社会治理共同体建设的难点之一。

2、社会工作者缺乏，专业化社区服务力量不足

近年来，我国各类社区服务机构和设施快速增长，截至2021年底，全国共有社区综合服务机构和设施56.7万个，社区养老服务机构和设施31.8万个。城市社区综合服务设施覆盖率100%，农村社区综合服务设施覆盖率79.5%。而我国目前全国持证社会工作者却相对较少。专业化的社会工作者数量难以满足社区服务机构快速增长的需要，导致社区服务的专业化力量群体不足。在有的农村社区，本科以上学历的专业化人员覆盖率较低，有的懂得使用电脑等基本操作的人员都较少。

3、社会组织发育不足，参与社会治理较弱

截至2021年底，全国共有社会组织90.2万个，比上年增长0.9％，其中，社会团体和民办非企业单位数量近五年年增长率呈现下降趋势。同时，在日常社区治理中也较少能够看到社会组织的身影，人们对社会组织的认识仍然不足。一方面是人们对“大政府小社会”的思想根深蒂固，导致社会组织在具体运行过程中公信力不强；另一方面，由于资源有限，对服务目标内容和对象的确认、参与社会治理的边界、参与社会治理的形式等缺乏有效的内部制度建设，社会组织很难嵌入到基层工作中，民众对社会组织的社会认可度下降。党的二十大报告指出要加强“新社会组织”，党的十九届四中全会也提出要“发挥群团组织、社会组织作用”。如何加快培育社会组织，让其更好融入社会治理体系中，也是社会治理共同体建设的难点之一。

4、多元治理主体互动性不强，协同治理较弱

社区治理的主体主要包括党组织、基层政府、社区居委会、社区业委会、社会组织等。首先，基层党组织是城市社区治理的领导核心，也是城市社区多元主体互动共治的核心力量。党的二十大提出要“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”。基层政府是城市社区治理的主导力量。社区居委会是社区治理的自治主体。社区业委会是业主选举产生并行使业主共同管理权的自治组织形式。社区业委会在某种程度上可以代表社区居民行使民意。社会组织是社区互动式治理的生力军。基于社区的社会治理共同体其实就是上述各主体间要形成一个共同体。但目前，各主体间还存在着主体职责、权责不够明晰的现象，“上面千条线，下面一根针”是社区工作的形象比喻和真实写照，社区居委会承担着社区治理的绝大多数党政事务、公共事务和公益事业，但社区居委会独立拥有和掌握的治理资源相对匮乏，与其承担的公共事务治理极不相称。此外，社区日常工作的有序开展，均需要业主或业委会的配合，但由于业主平时工作生活较忙，人数又较多，一般情况下很难通过与业主协商等形式来解决日常问题，长久下来，业主对参与社区治理也难以有兴趣或热情。因此，缺少了主体间的协商与合作，导致多数社区治理还主要以行政力为主导，主体间呈现分散化、松散型的治理关系。如何提升社区治理各主体间的互动性，从而推动社区治理由分散治理到协同治理成为社会治理共同体建设的难点和重点之一。

5、治理手段较单一，缺少数字化时代的信息整合服务

现代社区要体现便捷性和网络性。一是要有体现智慧社区生活的现代基础设施，二是运用大数据、云计算、人工智能等数字技术推动社区管理手段、管理模式、管理理念创新，精准高效满足社区居民需求，不断提升社区治理的科学化精细化水平。高效便捷地为社区居民服务是对现代社区的要求。但目前在社区治理中，尽管社区居委会内部有较全面的内网系统，但在服务居民端，仍主要通过电话、微信群、通告栏等方式进行治理，电话在高峰期或下班时间经常无人接听，导致居民获得感明显不足。因此，急需建立能够24小时响应居民医疗、生活、教育、物业等日常需求的社区便捷信息网络，能够及时响应社区居民需求和诉求，从而提高居民的归属感和认同感。

枫桥经验的典型特征及启示

“枫桥经验”是浙江省诸暨市创造的经验模式，是不断创新发展的基层社会治理的一个样板。党的二十大报告提出要“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。“枫桥经验”最根本的一条，就是在党的领导下，发动群众依法治理社会，走出了一条党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基层社会治理道路。
“枫桥经验”的内涵，一是把党的领导作为贯穿基层社会治理的主线，一方面有效地发挥了基层党组织战斗堡垒作用。一方面生动地回答了“谁来领导治理”“怎么领导治理”等一系列重大问题。二是把依靠和动员群众作为基层社会治理的根本路径，把基层社会治理的权能赋予群众。在社会治理中，决策议题来自群众，难题化解依靠群众，纠纷调解交给群众，社会服务托付群众。一方面，倾听群众呼声，制定相关的政策和法律，指导和规范群众的基层治理活动。另一方面，发动群众、组织群众、支持群众，为群众提供各种渠道参与社会治理，尤其是有效提升了社会组织在基层社会治理中的作用，培育了一批专业化社会组织，涌现了乡贤理事会、乡风文明理事会等一大批群众型社会组织。全诸暨市常住人口中约有19%参加了各类社区社会组织，避免了社会治理变成政府独角戏，避免了“政府干、群众看，政府很努力，群众不买账”的尴尬。

从实践特征上看，“枫桥经验”的最主要启示就是依靠群众自治就地化解矛盾，依靠法治手段公正解决矛盾，依靠德治预防控制矛盾，依靠心治从源头消除矛盾，依靠智治在萌芽状态遏制矛盾，防止矛盾扩大升级蔓延成社会风险，这种治理模式，表明“枫桥经验”具有创新性、协同性、实践性和可行性，为破解社会治理共同体建设过程中存在的主要问题提供了典型范例。
综上所述，基于社区治理的社会治理共同体构建急需解决两个被动，一是变被动的治理为主动的参与。要让广大社区居民更加具有主人翁意识，要畅通各种参与渠道，发挥好社会动员机制，树立居民集体意识和治理共识，真正做到“人人有责、人人尽责”；二是变被动的服务为主动的服务。各类社区服务主体，包括社区居委会、社会组织等，不能仅停留在“接诉即办”的层面，要通过各种渠道，及时发现问题和矛盾，把问题、矛盾纠纷化解在萌芽状态，真正急群众之所急，想群众之所想。

社会治理共同体建设的重点任务

党的十九大报告提出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。党的十九届四中全会进一步提出，要“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。党的二十大报告提出要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。
依据党中央报告的多次表述，再结合当前社会治理共同体建设存在的主要问题，我们可以总结凝练出社会治理共同体建设的重点任务。

1、树立“人人有责”的共同治理意识

人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。社会治理同样需要广大干部群众的主人翁意识，但首先要人们愿意行使“人人有责”权利。共同的目标引领共同的行动。社区治理主体的多元化决定了社会利益的差异和关系的复杂，但共同体的构建是要让不同利益诉求回归到共同的利益之下，共同利益是人们参与共同体构建的客观动力和有效组织集体行动的纽带。社区治理的目标或者共同利益是要使社区更安全、更便捷、服务更精准精细化，让社区居民有更多的获得感、幸福感和安全感。因此，在此驱动下，如何让各主体有参与感、归属感就显得非常重要。要建立健全公民参与社区治理的认知机制、表达机制、反馈机制、信息公开机制，将居民的参与权、知情权、管理权和监督权落到实处，把居民的参与意识变成现实行动，真正让人人参与转化为治理效能，让人们在合力行动实现利益最大化的同时实现各自的利益，这样才能让人们愿意“有责”。

2、畅通“人人尽责”的共同治理渠道

人们参与社区治理的制度性和非制度性渠道有时并不畅通，这是导致居民参与度低的一个重要原因。要加快公共协商机制的完善、公共互动平台的搭建，在激发居民参与治理热情的同时，让其能够及时、便利地参与到社区治理中，真正有渠道体现主人翁意识。一是搭建利益诉求表达平台，包括完善政治沟通制度，培育社区自治组织的主体意识；搭建信息上下互达平台，将多种形式的政治沟通、利益诉求以及民意表达平台建设纳入制度化、规范化的范围之内，构建信息畅通、纵横交错的利益表达和政治沟通的系统网络，实现社区多元治理主体有效沟通与良性互动，不断提升地方政府的行政效率和社区治理效能。二是搭建大数据互动平台。要建立社区信息互动平台，整合社区内的党务、政务、居民自治、公益服务、社区养老、就医、就业、志愿服务等信息，搭建以综合社区服务为导向的信息一体化互动平台，实现社区公共服务资源的有机整合，为多元主体间的资源共享和互换提供互动的空间场景。建立手机终端互动平台，把社区治理搬到手机中，实现居委会、业委会的移动化，促进社区有效互动，增强社区治理活力。三是搭建民主互动协商平台。社区协商既是民主协商的重要内涵，也是社区互动式、参与式治理的基本方式。积极搭建如民情直通车、居民议事论坛、党员议事会、听证会等，在乡村社区搭建如“邻里守望堂”“老人大食堂”等丰富多彩的协商和互动平台，把社区治理资源有效地组织起来，为社区实现“人人尽责”治理奠定基础。

3、创造“人人享有”的共同治理成果

党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。要不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。社区是人们赖以生活的重要空间，是党和政府联系、服务群众的神经末梢，是体现以人民为中心价值理念的直接窗口。构建富有活力和效率的社区治理体系是社区治理的重要任务之一。一是要不断完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，网格化管理和服务是已经被实践证明的精准高效的基层治理模式，社区是网格上的节点和纽带，要进一步推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层治理经验，推动资源、管理、服务向社区下沉，统一建设标准，开展便民服务，打造扁平化治理体制机制。二是要及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，要立足整体防控、协同防控、精准防控，树立整体效能理念，提高预测预警预防各类风险的能力。要坚持专群结合、群防群治，完善依靠群众、发动群众的制度机制。要提高社区治安立体化、法治化、专业化、智能化水平。要建立和完善社区公共安全隐患排查和安全预防控制体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，制定各类突发事件应急预案，防患于未然。要建立以社区为载体的人口管理模式，完善流动人口管理服务，推进更多惠民利民便民举措，提高群众满意度。总之，要让社区更安全、更便利、更有“共同家园”的认同感和归属感，让良好的社区治理成果惠及每一位社区居民。

总之，建设社会治理共同体是推进国家安全体系和能力现代化的重要内容，是适应新时代“中国之治”发展要求的重要实践，是充分体现以人民为中心的发展思想的重要载体。

（作者为中国农业大学中国县域经济研究中心研究员、副主任贾大猛）