在治理创新实践中寻求“治道”

来源：行政论坛    编辑：王岩

治理是一个不断解决问题的永无止境的过程。习近平指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”近年来，我国通过基层治理创新解决了许多问题，取得丰富的经验，获得了有价值的“治道”，但基层治理是国家治理的一部分。许多问题仅仅依靠基层治理是难以解决的，它涉及国家体制和机制问题。基层治理现代化必须与国家治理现代化同步，并且要在国家治理现代化的整体框架下推进。随着我国基层治理创新实践的深化，暴露出基层治理的不足，许多基层治理创新难以为继。问题和不足之处在基层，解决问题却需要基层和国家的共同努力，以探寻新的且更具有长远性和稳定性的“治道”。

激发活力。治理是将无序变为有序的活动。有序是活中有序。中国正在由一个封闭静止的农业社会向开放流动的工业社会转变。如何在治理中保持基层的活力，是一道难题。统治和管理都是基于固定和固化，乃至于僵化，治理的理想目标是激发社会活力。1978年，邓小平发表题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要文章，指出：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。一个生产队有了经营自主权，一小块地没有种上东西，一小片水面没有利用起来搞养殖业，社员和干部就要睡不着觉，就要开动脑筋想办法。”他还指出：“调动积极性是最大的民主。”改革开放以来，我国发展市场经济，推进基层民主，促进社会参与治理，从根本上都是为了激发基层和广大人民群众的活力。西方人将中国政治体制概括为“威权韧性”。殊不知，中国的国家韧性正来自社会的活力。当然，经济社会发展中会不断产生和面临新的矛盾和问题，且主要表现在基层。基层治理基于解决问题，习惯于单一的甚至强制性手段，很容易将治理回归到过往的“管理”轨道，从而抑制社会活力的迸发。在中国，人民既是国家的主人，也是财富的创造者。不断激发人民群众的活力，调动人民群众的积极性，应该成为中国“治道”的基本要素。

减轻压力。我国属于单一制国家，实行自上而下的治理。这种治理方式很容易形成将工作压力都压向基层的压力型体制。改革开放初期，为了调动广大农民的积极性，废除政社合一的人民公社体制，设立村民委员会，实行村民自治。六届全国人大常委会委员长彭真在审议并通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的讲话时强调，不要给村民委员会头上压的任务太多，否则会把它压垮，但是村民委员会作为国家的基层建制组织，必然会承担大量的行政事务。随着经济社会发展，自上而下的行政任务大量要求基层政权和基层组织承担。尽管20世纪90年代以来，压力型体制及其产生的问题开始引起重视，但是尚未能找到破解压力型体制的有效办法。这造成许多基层治理创新不是基于基层治理的内在需要，而是迫于完成自上而下的任务。基层治理创新本身也需要创新。一些地方合理划分事权，设立事务清单，实行“加X”的考核目标，有助减少压力。有一定压力但不能负担过重的常态化治理应该成为治理的长远之“道”。

强化动力。基层治理创新是一个永无止境的过程，需要强大的动力机制，驱动人们不断寻求治理创新。在单一制国家，基层位于国家与社会的交接处。在压力型体制下，基层治理处于被动地位，缺乏主动性，更难有创新性。强化基层治理创新的动力需要从两个方面着力：一方面，基层治理需要有足够的空间和一定的自主性，获得体制性的内动力。在国家治理体系中，基层既是最接近群众的部位，也是社会矛盾产生的位置。基层治理主体最熟悉当地情况，最了解民众的需求，也最能因地制宜落实和贯彻国家大政方针，推动基层问题的解决。另一方面，基层治理创新需要必要的激励，获得环境性的内动力。基层治理创新是基于治理的内在需要，而不是简单地完成任务。这种治理创新因为走在前面，往往会与既有的体制和要求不尽一致。这就需要给予基层治理创新以必要的激励，营造鼓励创新的良好环境。中国共产党领导的一条重要经验就是示范引路。通过示范，引导人们学习和推广。只有充分调动基层的主动性、积极性和创造性，才能创造可复制、可学习和可推广的治理经验。强化基层治理创新的内动力是中国持续获得有效治理的“道”。

提升能力。在国家治理体系中，基层位于最低层级，也是基础性层次。随着经济社会发展，基层治理的任务日益繁重，人民对基层治理的要求愈来愈高，迫切需要提升基层治理能力：首先，提升政治领导能力。基层治理直接与民众接近，民众从基层治理行为看执政者。执政为民成为基层治理的基本原则。其次，提升综合治理能力。基层以上的治理具有专业性，基层治理具有综合性，对综合素质要求更高。最后，提升资源能力。长期以来，我国基层治理处于权力小、责任大但资源少的紧约束状态。为满足人民日益增长的美好生活需要，基层治理的重点是为民服务，但为民服务需要相应的资源。在基层治理现代化进程中，需要进一步完善治理体制，通过治理重心下移，将治理资源配置到最接近人民群众的地方，权力与责任对等，责任与资源相配。能力建设既是基层治理创新的必要条件，也是治理现代化的应有之“道”。

注重合力。在相当长时间，我国的基层治理主体比较单一。随着经济社会发展和治理创新，基层治理主体增多。我国基层治理体系表现为“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与”。在多种治理主体存在的情况下，特别需要通过相应的平台和方式将各种力量整合为一体，形成合力，相互配合而不是相互抵消。在我国基层治理实践中，继民主选举、民主决策、民主管理和民主监督之后，专门提出民主协商，便是通过民主协商的方式将各种治理主体聚合起来，共同商议。基层治理创新中的“共谋共建共管共评共享”，突出“共”，目的也是凝聚共识，形成合力。“合”是治理共同体建设所要遵循的“道”。

（作者为华中师范大学政治学部教授，博士研究生导师，教育部“长江学者”特聘教授徐勇）