从内嵌到内生：乡村合作治理变革新趋向

来源：公共行政    编辑：王岩

乡村治理是国家治理的重要领域。当前中国处于全面建设社会主义现代化国家的起始期，乡村正从绝对的匮乏型社会转向相对的丰裕型社会。在这一特殊时间节点，从合作的角度分析乡村 治理的发展历程及现状，前瞻乡村合作治理的变革趋向，对于实现乡村善治和推动国家治理现代化尤有价值。

一、乡村合作治理的发展历程

01传统乡村的简约式合作治理

在前现代化社会中，乡村因其在人口占比、地域面积和经济产出等方面的绝对优势而一直在国家治理议题中占据核心位置。人类社会进入现代化的快车道后，“农村扮演着关键性的‘钟摆’角色”，“它不是稳定的根源，就是革命的根源”。因此，无论视乡村为现代化要“化”的对象，抑或视乡村为美好生活图景的映射，在乡村地区形成良秩是所有统治者都至为关注的治理议题。

作为世界上仅有的历史进程延绵未绝的文明古国，中国千百年来积淀了丰富的乡村治理经验。在儒学成为统治思想后，“为国以礼，德主刑辅”一直是中国传统乡村常态治理的基本形态。关于中国传统乡村治理最为显著的特征，数十年来最有影响的说法莫过于“皇权不下县、乡村惟自治”。费孝通认为，国家皇权“在人民的实际生活上看，是松弛的和微弱的，是挂名的，是无为的”。在温铁军“国权不下县”之说的基础上，秦晖进一步表述：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”这一说法因为具有很强的概括性而被广泛引用，但也因为使用了具有最强排斥性的“惟”字而受到一些历史学家的质疑。譬如，据《汉书》（卷十九上）记载，汉代的乡村基层政权设置完备：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁贼盗。”三国魏晋南北朝时期，里级组织是一种稳定性的存在。据《旧唐书》（卷四十三）记载，在最为强盛的开元二十九年（公元741年），唐代的基层政权设置为“百户为里，五里为乡。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”。在唐代之后，宋代的乡里制与保甲制并存，乡里组织是乡村治理的基本设置。元代改乡为都，改里为图，建有都图制，其社制着力于养民、化民和维护社会秩序。明代建有里甲制和粮长制，乡里组织是州县控制乡村的重要工具。清代有保甲制和门牌制，甚至连僧尼和乞丐也都被编甲。可见，中国历代封建王朝在进行国家政权建设时都努力将乡村社会纳入统治秩序中，“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（著名的是保甲制），在以后的帝国时代，甚至晚至民国时代仍行之不辍”。甚至有学者断言，自秦汉以降，乡村基层治理的情形越来越复杂，基层社会的自治色彩逐步弱化，基层社会治理的制度愈发精密。

基于以上事实可以认为，“乡村惟自治”之说可能过于绝对，“乡村有自治”却是客观事实。国家政权一直部分地参与乡村治理，但国家无力也无须控制乡村社会的方方面面。正如马克思提出的：“劳动越不发展，劳动产品的数量、从而社会的财富越受限制，社会制度就越在较大程度上受血族关系的支配。”历代封建王朝都在尝试利用血缘、地缘等初级关系网络，努力寻找一个适应低生产力、低流动率、低冲突性的简单农业社会的最佳治理模式，其共同的选择是推行治理风险和治理成本都相对较低的简约式合作治理。在这种简约式合作治理中，国家政权与乡村社会处于一个典型的分工明确、合作有序的共治状态。在常态治理中，国家政权以德治为根基、以儒家思想为指导、以部分政权组织下沉为基本原则与乡村社会有效对接，共同开展乡村治理；在应急状态中，如农民造反时，国家政权则转以法家思想为指引，以重典治乱世，而此时乡村社会一般也会积极合作，努力维持其触角所及的小社会的恒久稳定。由此，构建的国家政权和原生的乡村社会在乡村治理实践中通过合作治理，形成一种动态的相对均衡关系，共同满足一个要素简单且相对静止的传统乡村的治理需求。

02现代化进程中国家政权—乡村社会的吞没困局

进入近代以来，适应农业社会的简约式合作治理遇到最大的挑战——高度的不确定性。在全球资本主义兴起的背景下，乡村的经济社会秩序持续发生巨变。马克思指出：“生产的不断变革，一切社会状况不停的动荡，永远的不安定和变动，这就是资产阶级时代不同于过去一切时代的地方。”同处大转型时代的涂尔干也指出：“随着分工的不断发展，集体意识变得越来越微弱，越来越模糊。甚至可以说，正是因为集体意识逐渐产生了非确定性，分工变成了团结的主导因素。”被席卷进现代化浪潮的中国也深切地感知到这种不确定性。1848年，时任福建巡抚徐继畬在《瀛环志略》中首次提出“此古今一大变局”之说；1872年，李鸿章则进一步发出“此三千余年一大变局也”的感叹。为适应大变局发展的需要，以简约治理为主要特征的中国传统乡村合作治理模式逐步退场，国家政权日益下沉并以正式制度的形式不断凝固，持续作用于原本属于乡村社会的控制场域，并最终形成了国家政权吞没乡村社会的困局。这种吞没困局的发展可以划分为两个阶段。第一个阶段发生在近代至中华人民共和国成立之间。晚清以来，随着传统社会政治结构日趋解体，乡村治理人才持续流失，国家开始在乡村地区进行现代政权建设，正式组织向乡村社会全面下沉，乡村社会开始了长达一个多世纪的正规化、官僚化和理性化的治理进程。在此期间，中国地方行政出现了数次变动，形式变化很大，但“主要的发展路线却一直是朝着县基层政权向乡镇基层政权的权力向下延展”。其中，1908年，晚清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，规范了城、镇、乡的有限自治范围和运作规则，掀开了国家权力全面和直接干预乡村基层治理的序幕。1939年，国民政府颁布《县各级组织纲要》，实行新县制，在国统区的乡镇普遍建立行政机构，并且以大量青年知识分子和学生充实乡镇、保两级干部队伍，正式承认乡镇组织作为国家政权组成部分的法律地位。在陕甘宁边区，村民大会讨论决定村庄一切要紧事项。乡村地区普遍成立农会、减租会、合作社、小学、夜校、自卫军、民兵等新型基层组织，地主和宗族完全失去对基层政权和乡村事务的控制权。由于国家政权强势崛起，其他的乡村独立行动主体的权威地位和资源调动能力都在消减，乡村合作治理色彩日趋减淡。但是值得注意的是，从全国范围来看，这一时期作为国家政权主要代表进入乡村社会的是行政机构而非政党，国民党由于始终未能建立起一个具有严密渗透性和强大内聚力的政党组织体系，其基层组织在乡村地区几乎处于缺位状态。

中华人民共和国成立后，这种吞没困局的发展进入新阶段，国家权力的主要象征——执政党及其基层组织持续以强力形式深入乡村基层直至家庭层面，最终吞没社会。与中华人民共和国成立之前国民党在乡村社会的境地不同，中国共产党基于人民政党的性质定位和推进“赶超型现代化”的使命驱动，顺应全体人民建设新社会形态的共识，以单位制为轴心、以人民公社为组织依托，借力于各种集体化运动，对乡村社会进行了全面的组织化改造，塑造出一种中国史上空前组织化的社会形态——“总体性社会”。对包括所有乡村人口在内所进行的这种单位制重构，形成了一种“总体性支配”或称“总体性治理”：基层党组织引导着乡村社会在政治上进行身份类型化，在经济上实行“一大二公”，在组织上实行政社合一，在社会上对私权领域进行管理，从而在乡村的经济生产、政治行动和家庭生活等方面均实现全面的支配。“在这样的组织化社会建构中，个体的解放被阶级的解放所替代；个体的社会存在被个体的组织存在所替代；组织的社会特性被组织的政党特性所替代”。这种以党组织为轴心的总体性治理，排斥了横向互动的社会自治与合作治理，形成自上而下的单一的纵向治理，控制了几乎所有乡村社会的作用场域，“政党组织了社会，与此同时整个社会也就政党化了”，治理中的合作色彩消失殆尽。

03国家政权的收缩与技术治理的兴起

改革开放以来，乡村地区全面撤社建乡，同时全面推进的还有村民自治，乡村合作治理迎来新的生机。在强调推动党政职能分开、政社分开的过程中，出现了众多乡村自治的经典探索。基层政权虽然收缩至乡镇层面，但过去由基层政权直接实现的国家意志仍须在乡村地区全面落实，于是“乡政村治”中出现了二元权力衔接真空、多元主体利益难以均衡和多重任务难以协调实现等治理困境。在多主体合作治理这一共识的前提下，由国家政权主导、乡村社会配合共同发明了一系列新的治理技术来应对治理危机，技术治理在乡村治理中快速兴起。一般而言，技术治理的社会学讨论可以从韦伯的支配、科层制论题起算，而现代科学技术广泛运用于社会领域，推动了社会治理的科学化、理性化，也使技术治理受到更多的关注。较为经典的界定认为，技术治理主要是指通过一部设计合理、运转有效的庞大机器提升运行效率、降低成本，同时通过强大的复制能力派生出更大规模的行政结构及其经营场域。至党的十八大以前，为适应治理环境和治理重心变迁的需要，乡村合作治理中先后生发出不少具有一定普遍性的技术治理形式。一是通过层层考核形成的压力型体制，即上级向下级下达指标、分解任务、量化考核，通过集中动员的形式分解包括招商引资、计划生育、上访维稳等基层治理任务指标，将国家意志以目标责任制度的形式最终分解至乡村自治组织和每一位乡村干部身上。二是大力推进项目制管理，即大量地以专项项目形式将乡村社会所急需的资金、技术、人才直接送达乡村基层，以项目管理方式进行立项、调配、调剂、使用和考核。在农村反贫困、西部大开发和社会主义新农村建设等“资源下乡”的过程中，这种项目制管理运用尤多。三是进行运动式治理。为了填补基层政权“悬浮化”后留下的乡村基层治理空白，乡村地区开展了大量的运动式治理，以“严打”、治安联防、催缴税费等为主要表现形式。四是推广网格化管理。20世纪90年代后，随着互联网技术在乡村的普及，国家政权和各类乡村基层组织开始以技术平台为依托，对重点问题、重点隐患和重点人员进行数据化研判和应对，对反哺乡村社会的各种涉农补贴和社会保障制度资源等进行精准的认定、投放和督查，推动了农村综合管理服务平台等网格化治理技术的不断发展。

一般而言，技术治理的社会学讨论可以从韦伯的支配、科层制论题起算，而现代科学技术广泛运用于社会领域，推动了社会治理的科学化、理性化，也使技术治理受到更多的关注。较为经典的界定认为，技术治理主要是指通过一部设计合理、运转有效的庞大机器提升运行效率、降低成本，同时通过强大的复制能力派生出更大规模的行政结构及其经营场域。至党的十八大以前，为适应治理环境和治理重心变迁的需要，乡村合作治理中先后生发出不少具有一定普遍性的技术治理形式。一是通过层层考核形成的压力型体制，即上级向下级下达指标、分解任务、量化考核，通过集中动员的形式分解包括招商引资、计划生育、上访维稳等基层治理任务指标，将国家意志以目标责任制度的形式最终分解至乡村自治组织和每一位乡村干部身上。二是大力推进项目制管理，即大量地以专项项目形式将乡村社会所急需的资金、技术、人才直接送达乡村基层，以项目管理方式进行立项、调配、调剂、使用和考核。在农村反贫困、西部大开发和社会主义新农村建设等“资源下乡”的过程中，这种项目制管理运用尤多。三是进行运动式治理。为了填补基层政权“悬浮化”后留下的乡村基层治理空白，乡村地区开展了大量的运动式治理，以“严打”、治安联防、催缴税费等为主要表现形式。四是推广网格化管理。20世纪90年代后，随着互联网技术在乡村的普及，国家政权和各类乡村基层组织开始以技术平台为依托，对重点问题、重点隐患和重点人员进行数据化研判和应对，对反哺乡村社会的各种涉农补贴和社会保障制度资源等进行精准的认定、投放和督查，推动了农村综合管理服务平台等网格化治理技术的不断发展。

二、技术治理的扩张动力及其限度

改革开放以来，技术治理处于持续扩展状态，成为这一时期乡村治理最为鲜明的特征。技术治理的扩张有其内部的深层动力，但在持续扩张过程中所显现出的疲态，也彰显了单纯的技术治理有其作用的极限。

01技术治理扩张的动力

从社会发展状态看，技术治理扩张因应不确定性持续增强的需要。在“总体性社会”中，政治经济和社会地位以及附着于其上的权威与资源是固定的，乡村治理的可预期性极强。改革开放伊始，乡村社会突然从高度可预期状态跨入高度不确定的状态。作为一场全面向的深刻转型，改革开放使社会经济成分多样化、社会生活方式多元化、社会组织形式松散化，多种生产方式、不同权力运行机制以及多元价值追求同时存在并相互影响。越来越多的个体从性别、婚姻、家庭、社区、职业等传统社会单元中脱离出来，成为一个个具有独立意识和自主行动的个体，这种个体化趋势瓦解了传统社会合作单元，个体与社会间的张力日益增强。而网络社会成为一个独立的治理空间后，社会舆论、社会情绪甚至社会行为形成机制发生转化，形成了乡村合作治理的新场域。在高速转型、快速个体化和网络化生存等结构性变迁的背景下，如何使中国这样一个超大型社会既充满活力又和谐有序是一个巨大的难题，而技术治理的兴起就是对这一状态的尝试性回应。

从合作治理本身看，技术治理扩张是突破群体合作规模困境的需要。合作治理的本义除了“管理”所应具备的“下沉”之义，还具有“反馈”“协商”和“吸纳”等独特品格。但如前所述，近百年来乡村合作治理持续萎缩并且曾有二十多年时间出现过乡村社会被吞没的状态。在缺乏治理经验积累的条件下，无数的反馈、协商和吸纳等合作治理行动同时呈现，大大超出了现有乡村治理体系的处理能力和运行负荷。具体而言，乡村青壮年的大规模外出务工经商和乡村精英的持续抽离，使乡村自我治理的主体力量在弱化。而与此同时，村民小组功能也在弱化，以行政村为单位进行自我管理、自我教育和自我服务，需要突破以自然村为代表的小群体治理的天然界限。关于人类社会交往对象数量限制， 英国人类学家罗宾·邓巴曾提出过著名的邓巴数，显示大规模的、持续的群体合作存在天然的障碍。而新发明的各种技术治理形式可以从大量信息中抽出关键要素，简化社会系统的复杂性，弥补治理主体力量薄弱的不足，为大群体合作治理提供了可能性。

从治理内容看，技术治理扩张是适应乡村治理重心转向的需要。在2006年全面取消农业税之前，农业税费征收、计划生育、维持乡村社会稳定等硬性治理任务异常繁重，政府为了将意志贯彻于乡村各角落，乡村基层干部为了完成考核任务，发明了一些汲取型的治理技术。进入后税费时代以来，工业开始全面反哺农业，在乡村地区汲取资源的工作压力减少，但以服务和保障为主的反哺型治理事务却在剧增，同时生态环境治理、农民生活品质提升等新的治理任务日益紧要。在重心转向之后，乡村合作治理更加强调要了解和满足乡村日常生活需求和乡村整体发展需求。为保证巨量资源与需求主体实现有效匹配，乡村治理需要进行合理分类、精准识别和有针对性的政策落实。乡村治理对治理精细化和规范化的需求不断增加，而技术治理的全面介入可以实现国家意志与乡村 自治的有效对接。

02技术治理对合作治理价值的偏离

应当说，改革开放以来技术治理的持续扩张具有显著的积极效应。它不仅推动了国家治理体系和治理能力现代化，而且倒逼乡村社会持续调节行动，形成规则意识，以规范的行为方式与国家治理体系互动，进而促进农村社会程式化的再生产。但是也应当承认，“国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓‘技术治理手段’所无法解决的”。技术治理的持续扩张也在很大程度上偏离、销蚀了乡村合作治理的原本价值追求。技术治理催生了事本主义的治理困境，不利于合作治理的持续推进。技术治理在追求政策精准度的同时，更加强调整体的科学性和统一实施，就事论事、就事办事，无视不同地区乡村的生活特性和群体伦理，从而使国家政权的宏观叙事与乡村社会的伦理本位叙事相互分离、各行其是，这种技术治理对社会事实的简化可能会引发治理结果的失真或偏差。譬如，数字技术是国家干预和渗透农村的重要方式，但数字的运行往往悬浮于基层治理和村庄社会生活之上，以冷冰冰的数据为基础，秉持向上负责的态度推进乡村治理，在多大程度上会有利于实现合作目标，是一个值得怀疑的问题。此外，正如美国经济学家布莱恩·阿瑟所指出的，在技术进化的内在视野中，技术具有自组织和自创的特性。譬如，技术治理在减轻基层干部工作压力的同时，又会不断地再生产出新形式的“文牍主义”，导致乡村治理中出现文山会海、层层考核、指标为王的现象，基层干部只能疲于奔命，甚至会出现“上面千把锤，下面一根钉”“上面千把刀，下面一颗头”的对抗思维，而这种乡村治理的“内卷化”现象直接阻碍了合作治理的发展。技术治理的扩张弱化了政党整合乡村的能力，背离了乡村合作治理的本义。改革开放至党的十八大之前，乡村地区大力推进自治，无论是事实上的“乡政村治”，还是学者们提出的“县政乡派村治”“乡镇自治”“乡政自治”“乡公所制”“小县消乡”“强乡论”等制度设想，其共同性都是在国家政权-乡村社会的连续统中，即约束国家权力，在乡镇以下推动全面的自治。实践中，在推行基层自治的过程中，部分基层干部贪腐自利，既不是杜赞奇所谓的“保护型经纪”和“赢利型经纪”，也不是有些学者结合中国实践所提出的新“经纪体制”，更不是纯粹意义上的国家意志的代表，而是成为彻底的自利者，导致群众对乡村基层干部的信任度下降，基层党组织整合乡村的能力在相对弱化。各种治理技术如项目制管理、运动式治理、网格化管理等以其技术的迅捷性和简化性，减少了基层干部与群众之间的社会交往频率，在不同程度上对以持续交往甚至是情感交流为主的党的群众工作产生巨大的结构性约制， 造成乡村基层党组织与群众的关系进一步疏松化。这一点可以从学者们总结出的“正式权力非正式化运行”现象中初窥端倪，更可以从党中央的权威判断中得到印证。党的二十大对党的十八大以前一段时间党的运行状态进行总结时指出，当时“有些党员、干部政治信仰发生动摇，一些地方和部门形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风屡禁不止，特权思想和特权现象较为严重，一些贪腐问题触目惊心”。应当说，这种政党整合乡村治理能力下降的态势，与改革开放以来以中国共产党为主要代表的国家政权大力推进乡村合作治理的初衷是背道而驰的。

概言之，实践中技术治理的发展有利于将一些国家意志落地落实，但对于实现联系群众、巩固执政基础和实现乡村善治等深层次的国家意志却显现出日益清晰的负面作用。于是学术界就形成一个疑问：“当技术化、技术治理发展到一定程度，发展到一个极端，中国社会究竟会往哪里去？！”而对国家政权而言，对技术治理进行系统性改造也就势所必然。

三、政党内嵌治理与政党叙事兴起

进入中国特色社会主义新时代以来，在乡村合作治理中作用力有所弱化但从未离场的政党开始“向前一步”，以“加强党的全面领导”和“党建引领”等为号召，从治理价值、治理体系和治理方式等层面不断将政党因素内嵌于乡村社会，进行了一场宏大的政党推动乡村合作治理的行动，政党叙事替代技术治理成为新时代乡村合作治理最为鲜明的特征。

01政党强化治理引领

为应对技术治理发展中党的领导相对弱化的局面，中国共产党在治理价值上持续强调和突显政党对包括乡村治理在内的所有国家治理领域的绝对领导地位。从现代化全局看，其标志是党的十九大正式提出中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度最大的优势是中国共产党领导，并明确宣示“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，强调了党的“总揽全局，协调各方”的政治地位。以此为基础，2018年全国人大通过的宪法修正案在宪法第一条第二款中增写一句：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”党的十九届六中全会将坚持党的领导作为党百年奋斗的首要历史经验。党的二十大谈及中国式现代化的本质要求时列出的第一条便是“坚持中国共产党领导”。这种强化治理引领的价值全面呈现于乡村治理中，2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出实施乡村振兴战略，其基本原则之首就是“坚持党管农村工作”。2022年的《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要“强化五级书记抓乡村振兴责任”“建强党的农村工作机构”。强调要加强党对乡村治理的全面领导并提出具体的制度性要求，宣示了政党的强势回归。

02政党重构治理体系

20世纪80年代末以来，世界范围内开始流行西方学者提出的“治理”概念。美国学者詹姆斯·罗西瑙等人曾提出“没有政府的治理”这一著名命题，强调治理的核心理念是多元主体的平等参与、合作共治。一段时间以来，多元共治似乎成为乡村合作治理中一个默认的客观事实，其对各种乡村治理创新行动有着重要影响。进入中国特色社会主义新时代后，随着对政党引领治理的进一步强调，乡村治理创新有选择地吸纳了其中的共治理念，但强调不同主体并非必然是多元并立关系，还有其他关系模式存在的可能性。2013年党的十八届三中全会提出，要加快形成科学有效的社会治理体制。2019年党的十九届四中全会进一步明确，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。相应地，在乡村合作治理方面，党的十九大提出要创新乡村治理体系，走乡村善治之路。党的十九届五中全会则进一步明确，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。从这些权威的政治话语中可以看到，在学术界流行的知识谱系中，无论米格代尔的“弱国家-强社会”之说，还是帕特南的“强国家-强社会”组合，都不是我国乡村合作治理的努力目标。我国的乡村合作治理体系有别于西方国家个体本位论下的“共治合作”，也有别于一些发展中国家权威论下的“权威依附”，是一种“一主多元”或“一轴多元”式社会治理主体结构。这里的“一主”或“一轴”反映了中国共产党及其基层组织在乡村治理体系中处于无可置疑的权威地位。重构后的这一治理体系要顺利运行，关键在于要充分发挥好“轴心”作用，带动“多元”围绕轴心确定的目标高效运转。

03政党新铸治理形式

对治理价值的强调和体系的重构，通过各种治理方式创新具体化地呈现出来。除了“数字下乡”等新型技术治理形式在不断融入乡村治理体系，政党围绕组织这一核心直接推动了以下一些治理形式创新。

一是组织净化。主要是指通过开展政治学习和强化组织纪律等方式纯洁队伍，提高基层党组织在乡村社会的威信和对国家意志的执行能力。中国特色社会主义新时代以来，党内的政治学习主题持续更新，对学习的要求也在不断提高，乡镇和行政村必须常规化地、系统地、反复地开展各种政治学习。譬如，2021年《云南省加强村干部管理激励若干规定（试行）》明确规定：村党组织书记每年累计集中培训时间不少于56学时，至少参加1次县级以上的集中培训；其他村干部每年累计集中培训时间不少于24学时，不得以工作会议代替集中轮训。近些年来全国乡村无差别地推进的这些政治学习，虽有些在执行时有流于形式之嫌，但客观上有利于通过思想濡化强化乡村干部对国家意志充分准确的理解和把握。与此同时，为破解“三治融合”中自治空间被侵占、德治空间过度延伸以及法治功能收效甚微等问题，全国乡村还全面实行基层党组织和自治组织负责人“一肩挑”制度，增强了政党在乡村社会中的政治威望和行动能力。而反腐败斗争、扫黑除恶专项斗争及其常态化等，则整顿了乡村治理队伍、规范了治理行为，赢得了乡村社会的普遍赞誉。

二是组织覆盖。一方面是对新兴领域进行组织延伸。在新生社会空间中采用“支部建在连队上”的组织嵌入策略，以独立党组织、联合党组织等组织设置形式，在外出农民工中普遍建立起流动党委和党支部。政党依托这种新构建的组织网络，对由乡村社会外溢而形成的新的社会空间进行引导和塑造，不仅在新生社会空间与国家政权之间建立起稳定的联结，而且为乡村治理人才和资源的回流提供了稳健的平台。另一方面，对乡村社会的毛细血管进行组织全覆盖。考虑到村民小组的虚化所带来的不利后果，基层党组织领导进行了大量的“微治理”创新，对乡村社会的基本单元进行再塑造，如推行党员干部亮身份制度，实行“网格长-网格员”制度，组建村民小组党小组、村民小组理事会和村务监督小组，等等。

三是利益联结。在中国特色社会主义新时代的乡村合作治理中，改革开放以来形成的较为成熟的利益联结形式仍然在不断发展，表现为通过市场化的契约方式与企业、社会组织等进行组织合作，以政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等提供城乡基本公共服务，以利益共赢的形式统合企业、社会组织等外部力量，共同满足或应对基层治理中的需求或风险。同时，也采取了很多新的利益联结方法。譬如，党组织通过整合体制内外资源，采用“带着服务做党建”的方式为新经济组织和新社会组织（以下简称“两新”组织）运作提供资源支持，以获取“两新”组织对党建工作的接纳，进而提升对“两新”组织的政治引领力与品性塑造力；再如，全国各地普遍对村“两委”干部实行补贴工资化、工作职业化以及身份干部化的管理，实行工伤、养老、医疗等社会保险补助制度，通过保障群体利益激发乡村干部干事创业的积极性；等等。

四是体制吸纳。党组织通过将体制外多元力量吸纳进体制来增进团结，扩大执政的社会基础。在实践中，基层党组织继续运用政治资源和组织资源赋予新兴社会力量中的精英以人大代表等体制内政治身份。同时，还普遍出台新的政策规定，将乡村能人、返乡创业农民工、高校毕业生、退役军人等吸纳进乡村治理队伍，对符合条件的村“两委”干部报考乡镇公务员和事业单位编制提供专门的政策通道。这些对乡村治理人才的体制性承认和系统性吸纳，使乡村合作治理有了多渠道的组织资源来源。有学者甚至认为这种“内部多元主义”已经逐渐成为中国共产党提升执政能力、促进政党-社会力量互动的重要方式。

五是创办组织。政党叙事的最新发展就是政党不仅是社会组织的合作者，而且是社会组织的直接创建者。政党与社会组织不再是相互独立的两个主体，而可能是创建者与被创建者的关系。这种基层党组织直接创建的社会组织在城镇地区的代表有上海普陀区长寿路街道的民间组织服务中心和上海静安区的“白领驿家”等；而在乡村地区由乡镇和村级基层党组织培育和引导建立的社区社会组织，以理事会、乡贤评理堂、红白喜事理事会、法律明白人、红枫义警等形式大规模涌现。近年来，这些社区社会组织创造性地突破了法律对社会组织成立的条件约束，以向基层政权备案的形式，在乡村社会中得以合法存在。这种新型社会组织在组织动员乡村力量参与乡村治理方面发挥了重要作用，在辅助实现政党在乡村社会的治理目标的同时，也为我们拓展了乡村合作治理的新空间。

四、从内嵌转向内生：乡村合作治理的应然趋向

在中国特色社会主义新时代，政党力量持续而强力地内嵌于乡村治理有其坚实的理论依据——马克思主义对政党作用的理论定位。列宁指出，“党是阶级的先锋队；它的任务决不是反映群众的一般水平，而是带领群众前进”。这表明，马克思主义政党既是社会群体的意志与利益的表达和反映，也在通过积极的政治行动塑造作为行动主体的“社会群体”，也就是说，马克思主义政党并不是一味地被社会所塑造，它能够主动地塑造和重塑社会。正因如此，学者们普遍认识到，在中国进行任何形式的国家与社会关系分析时，“必须把政党带进来”。“中国的历史逻辑决定了组织政党，由政党动员社会建设现代国家，是中国走向现代国家的基本道路”。而就乡村社会而言，事实上也是如此。研究表明，在不同发展阶段，中国共产党所领导进行的制度创新与变革都对推动农村发展作出了伟大历史贡献。从合作角度回顾历史可以看到，晚清至中华人民共和国成立，国家政权是以行政机关下沉的形式进入乡村社会，政党力量的作用痕迹并不明显。中华人民共和国成立以后，中国共产党作为国家政权的主要代表开始全面进入乡村社会并直达最底层，乡村治理的合作色彩日益消退，最终出现政党-乡村社会的吞落困局。改革开放以后，在基层政权“悬浮化”和技术治理流行的背景下，政党赋予乡村社会较强的自主性，并不追求对乡村社会的绝对控制，而是作为相对隐性的决定性力量存在于乡村合作治理的所有场域，领导乡村技术治理的持续推进。进入中国特色社会主义新时代以后，政党为纠正技术治理异化现象而积极作为，从治理引领、治理体系和治理方式等方面进行系统性的嵌入，通过思想的凝聚、利益的塑造和力量的吸纳等，使政党的在场感和控制力不断增强。无论从工具理性还是价值理性角度评价，这种政党叙事的应然性和客观效果都是不可否认的。值得注意的是，这与政党叙事发展并行不悖、以“三治融合”为代表的新时代乡村合作治理的各种尝试也在全国各地持续推进。但是从理论逻辑来推演，过于强大的政党叙事可能导致两种不良后果。一种是形成“无能的乡村”，即政党“向前一步”让合作治理可选用的理念和方式日趋受限，导致具有强烈无力感的乡村社会，丧失作为一个完整的社会所具有的行动热情和创造活力，成为消极无为的乡村；另一种则是“附庸的乡村”，即乡村合作治理体系和治理行为日益向着政党化、官僚化和驯服化方面发展，乡村成为政党及其背后所代表的国家政权的附庸，近代以来的国家政权-乡村社会的吞没困局再次上演。应当说，以上两种结果都非人们所乐见，也与乡村发展方向相悖。当前，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴已经成为时代主题。乡村振兴是民族复兴的重要表征。因此，在未来相当长一段时间内，以善治为目标的乡村治理也必然会进行大量新的改革尝试。乡村治理中的众多问题和挑战仍然有待观察和讨论，但其中必须坚持的一条底线就是不能让“消极的乡村”和“附庸的乡村”成为现实，要以合作治理创新超越传统的吞没困局。以上述底线思维为基点，未来强化政党叙事的重心应当是在省思和优化政党行动的基础上，逐步从强调内嵌走向引导内生，着力于建设一个具有更强韧性的乡村社会。作为前提的是要省思和优化一些内嵌行动，要改革因为政党叙事持续强化而出现的形式主义和官僚主义的事物，譬如，在强调痕迹管理中，“重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’”“使党的执政基础受到侵蚀”，就非常值得警惕。而所谓具有更强韧性的乡村社会是指：当国家权力持续下沉时，承压的乡村社会能够持续吸收、转化并运用好这种压力，通过多方合作推进乡村社会发展进步，而不是保持沉默甚至被压垮；在国家权力持续退缩时，霎时失压的乡村社会能够利用内生的力量逐步填补力量的空白，不会因此出现报复性的反弹进而彻底失序。理论上看，一个具有这种抗逆力或复原力的韧性乡村社会必然是和谐的。

应当说，经过持续多年的合作治理的努力，目前我国乡村合作治理已经初步实现合作治理的基本要义——从“我和你”转向“我们”。但“我们”并非个体的简单聚集，而是一个有序、灵动、可生长的组合，它建基于有机的生活，成长于高效的合作互动。“化多为一、化差异为团结、化分散为联结”，是合作治理的基本过程，这既需要发挥政党的作用，也需要强健的乡村社会的通力合作。面向未来，要逐步调整近年来政党内嵌所引发和强化的硬性的社会整合思维，树立和增强柔性的社会合作思维，努力让乡村社会机体强健起来，从而使“我们”真正组织起来、行动起来、鲜活起来。一方面，要增强乡村社会的自我运行能力。这就要认识和尊重乡村社会的运行和治理规律，创造更多的协商、协调、协同平台，配以相应的资源和机会，让乡村成员对其关心的公共事务进行讨论、决策和监督。这既是全过程人民民主在乡村基层的具体呈现，也是乡村合作治理的应有举措。为此，要敢于放手让乡村社会中各种新生组织力量独立承担更多的治理事务，完善人民团体协商、社会组织协商、社区协商等协商机制，提高乡村社会对日常事务的自我协商能力、发现基层运行缺陷的自我检测能力和解决基层运行问题的自我纠错能力。另一方面，要增强乡村社会的自我保障能力。着力于促进乡村社会中日常的守望 相助和应急时的团结互助，提高乡村社会的物资保障能力、自救能力和心理服务能力。可以预见，一个持久着力于建设韧性乡村社会的政党，必将摆脱被迫吞没乡村社会的窘境，从而在与乡村社会协力前行中更好地实现政党意志、完成政党使命。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授王道勇）