基层治理是国家治理的基石

来源：理论周刊    编辑：张敏

中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”，并就加强基层治理体系和治理能力现代化建设提出若干意见。实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开基层治理现代化。基层治理是国家治理的基石，而基层治理现代化也可以说是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。那么，如何理解这句话？“中国式现代化”这一范式可以提供很好的指引。

近代以来，现代化成为中国的主题，但历经曲折。1978年党的十一届三中全会开启大规模推进现代化建设的征程，我国很快面临现代化的取向和道路问题。在这一历史关键时刻，邓小平于1979年提出了“中国式的现代化”命题。他指出：“过去搞民主革命，要适合中国情况，走毛泽东同志开辟的农村包围城市的道路。现在搞建设，也要适合中国情况，走出一条中国式的现代化道路。”“中国式的现代化，必须从中国的特点出发。”“中国式的现代化”包含着不可分割的两个方面：一是现代化的价值取向，二是基于中国国情的中国特点。中国式基层治理现代化的历史方位是由“中国式现代化”的特性所决定的，可以从中国的国家结构和国家治理现代化体系两个维度理解。

基层治理在超大规模单一制国家结构中的基础地位

基层是相对于上层、高层而言的结构用语，指由多层级构成的系统中的基础层级，标志着事物整体中的基础性方位。基层作为政治用语，与国家结构相关。世界主要有两种国家结构形式，即联邦制和单一制。中国是单一制国家，实行自上而下的治理。中国的国家政权组织分三个部分：一是中央，二是由省、市、县（区）构成的地方，三是县（区）以下的基层。基层通常指国家政权组织体系中最接近人民群众的层级，是国家与社会的结合部位，由此生成基层社会，其主体是人民群众。在当下中国，基层主要指以基层政权和城乡社区为轴心，由人民群众构成的部分。

国家结构与国家规模相关。在当今世界，地域和人口规模较大的国家普遍采用的是联邦制，这样便于根据不同地方的特点，发挥多个政治主体的积极性。中国实行单一制是长期历史形成的，是世界唯一的超大规模的单一制国家。超大规模是中国的基本特点之一。邓小平提出“中国式的现代化必须从中国的特点出发”，其重要特点就是人口多。党的二十大报告指出“中国式现代化是人口规模巨大的现代化。”

从国家治理来讲，人口规模愈大，治理难度愈大。中国经过春秋战国数百年兼并战争，形成统一的大规模的中央集权国家，这是历史的巨大进步。与此同时，大规模也为国家治理带来了巨大困难。为了实现统一的治理，国家建立起中央集权的多层次的政治体系，包括中央、地方和基层。从国家权力结构及其运行机制看，基层距离中央最远，由此必然带来三大问题：一是行政层级多必然增大治理成本。“强有力的政府和繁重的赋税是一回事。”赋税负担最终由基层民众承担。二是基层到达中央需经过多个层级，上下政治沟通困难。三是基层处于国家治理的薄弱地带，基层社会存在的矛盾和问题得不到及时解决。

秦始皇建立起中国第一个大规模统一的中央集权国家。但时间不长，秦王朝受到陈胜、吴广领导的农民起义的沉重打击，最终被推翻。后人为此总结：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何谓土崩？秦之末世是也。陈涉无千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，无乡曲之誉，非有孔、墨、曾子之贤，陶朱、猗顿之富也，然起穷巷，奋棘矜，偏袒大呼而天下从风，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已乱而政不修，此三者陈涉之所以为资也。是之谓土崩。故曰天下之患在于土崩。”“土崩”便是基层社会的崩溃，原因有三：民困而主不恤、下怨而上不知、俗已乱而政不修。天下之安则在于“土固”。

在长期历史基础上，新中国在国家结构形式上实行单一制。这种单一制国家与传统国家在性质上根本不同，属于人民共和制，国家权力属于人民，人民在政治体系中具有中心地位，江山就是人民，人民就是江山。这为从根本上防止历史上的基层社会崩溃提供了基本的制度条件。但从国家结构形式看，基层社会在大规模单一制国家中仍然具有基础性地位，而且更具基础性，其原因在于基层人民群众成为国家的主人，人民对于国家治理有更高期盼。正因为如此，习近平总书记多次使用“基层基础”一词。2018年4月26日，习近平总书记在武汉青和居社区考察时指出，“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”“基层基础”是指基层与国家整体的关系，强调基层在国家整体结构中的基础地位。基层治理因此成为大规模单一制国家治理的基石。

基层治理现代化在国家治理现代化体系中的基础地位

国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化建设的重要内容。基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。没有基层治理现代化，国家治理现代化便缺乏稳固的基础。这是中国式现代化道路所决定的。

1979年，邓小平在提出走一条中国式的现代化道路时指出，中国式现代化必须从中国的特点出发。其中有两个重要特点：一是底子薄，二是人口多、耕地少。“耕地少，人口多特别是农民多，这种情况不是很容易改变的。这就成为中国现代化建设必须考虑的特点。”党的二十大报告指出：“我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。”

现代化是传统农业社会向现代工业社会转变的过程。在传统农业社会，小农经济条件下的社会结构具有超强的稳定性。现代化是充满社会活力的进程，社会活力意味着社会结构的变动。社会结构变动必然产生社会分化和社会矛盾，带来不稳定性。美国现代化研究学者亨廷顿提出“现代性意味着稳定而现代化意味着动乱”的重要命题。如何通过激发社会活力推进现代化，并在现代化进程中保持秩序，是现代化进程的普遍难题，需要通过国家治理加以解决。2020年习近平总书记指出：“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一。”秩序和活力的有机统一，便是国家治理现代化所要追求的目标，基层治理现代化则在其中发挥着基础性作用。基层是国家与社会的结合部位。从国家结构看，基层距离中央最远；从社会构成看，基层距离民众最近。人民群众是财富的创造者，是创造历史的动力。中国以革命的方式通向现代化。中国革命在本质上是农民革命。农民在革命中展现了从未有过的历史推动力量。中国的改革从农村开始，极大地激发和调动了基层和人民群众的积极性，为中国式现代化提供持续不断的动力。

随着中国式现代化的推进，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，由社会主要矛盾派生的大量具体矛盾和不稳定因素主要表现在基层。农村改革激发了广大农民的活力，但现代化伴随的快速工业化、城市化造成城乡发展十分不平衡。由于税费、征地、拆迁引起的农村社会矛盾增多，农民的利益得不到切实有效保护，只能通过上访和群体性事件加以表达。大量社会矛盾产生于基层，也主要在基层解决。2006年时任浙江省委书记的习近平同志指出：“基层是社会的细胞，是构建和谐社会的基础。基础不牢，地动山摇。可以说，基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’。”这就需要推进基层治理现代化，使其在协调利益关系和疏导社会矛盾方面发挥基础性作用。没有基层治理现代化，国家治理现代化便缺乏坚固的基础。习近平总书记强调：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”

（作者为华中师范大学政治学部教授徐勇）