探索乡村治理新模式，一起解码“下拉秀”模式带给这个小乡镇的启示
来源：青海法治报 编辑：李军
2021年12月3日，一场宣讲大会终于在下拉秀顺利召开了，这是一个向好的开始。青海省玉树藏族自治州玉树市下拉秀镇拉开了为期一个月重点乡镇综合整治的序幕，也开启了玉树市乃至整个玉树州乡镇综合整治的序章——
以行业乱象、治安乱点为突破口，聚焦容易滋生黑恶犯罪的重点行业，多部门协同、上下联动，有序开展整治工作。指挥调度在一线、力量下沉在一线、集中整治在一线、督促整改在一线、宣传服务在一线、问计问效在一线，集中施治，一体推进，换来了下拉秀镇基层政权更加稳固、行业乱象有效治理、社会治安明显改善、群众法治意识显著提升。2022年，玉树州各类刑事案件同比下降27%，群众安全感满意度为95.14分，位列全省第二，群众对扫黑除恶的满意度为97.74分，比2021年提高了1.92分。
“下拉秀”模式是常态化推进扫黑除恶斗争的实践探索，回答了常态化扫黑除恶“除什么”“怎么除”的问题；是基层落实重点行业整治的实践探索，回答了基层开展重点行业整治“谁来治”“怎么治”的问题；是加强农牧区基层社会治理的实践探索，回答了农牧区加强基层社会治理“抓什么”“怎么抓”的问题。
以“下拉秀”模式为启发，玉树州推动全州构建党委领导、政府负责、部门联动、群众参与、法治保障的基层社会治理体制，实现共建共治共享的基层社会治理新格局。
何为“下拉秀”模式？“下拉秀”模式在基层社会治理中带给我们什么样的启示？今天，我们一起来解码。
把党的领导优势转化为社会治理效能
玉树市下拉秀镇，位于玉树市西南部，距离玉树市90公里。全镇下辖一个社区9个行政村，有4744户18691人。
近两年，下拉秀镇先后被青海省民族宗教事务委员会评为“全省民族团结示范乡镇”，被玉树州委评为“先进基层党组织”“平安乡镇”。夏日日落时分，走在下拉秀镇人民政府所在地尕玛村街头，一切井然有序，村民们怡然自得，其乐融融。
难以想象，如今的先进镇曾经是一个不折不扣的“后进生”，甚至一度令人“闻风丧胆”。据统计，2012年至2018年，下拉秀镇发生过8起故意伤害致人死亡案，是全省命案高发区。
长期矛盾纠纷频发、社会治安问题突出的背后是村级组织软弱、黑恶势力盘踞、旧有观念难以转变等多种因素交织。
下拉秀镇之前有一伙黑恶势力，横行乡里，欺压百姓，不服从村（社区）管理，对抗基层政权，前后实施多起寻衅滋事违法犯罪行为，严重扰乱了当地正常社会生活秩序。
2018年开始的扫黑除恶专项斗争，在下拉秀镇刮起了一场“扫黑风暴”，这个黑恶势力团伙被成功打掉，农牧民群众拍手称快。
玉树市委常委、政法委书记多杰扎西告诉记者，这个黑恶势力团伙被成功打掉后，玉树市按照“一案一整治”的工作要求，针对案件暴露的下拉秀镇村级组织软弱、矛盾纠纷频发、常年积案难破、治安问题恶化等突出问题进行了整改，但这种“头痛医头、脚痛医脚”式的整治，没有充分考虑各种乱象形成的复杂成因和各种问题之间错综复杂的交织关系，治理效果不太理想。
2021年1月，党中央作出常态化开展扫黑除恶斗争的重大决策部署。为了有效巩固扫黑除恶专项斗争取得的成果，玉树州分析三年专项斗争中反映出的行业领域突出问题及成因，从加强基层治理、加强行业整治着手，针对基层乡镇力量薄弱、行业领域面广、矛盾问题集中的实际，立足玉树州情，决定在全州范围内开展重点乡镇综合整治工作。下拉秀镇作为试点，在第一批重点乡镇综合整治的名单中。
下拉秀镇党委书记俄要才让也是在2021年调到下拉秀镇任职，他清楚地知道，要想让综合整治工作在下拉秀镇顺利推开，必须坚持和加强党的全面领导，必须要解决党的领导和基层社会治理在一些实践中存在的弱化脱节、效率不高等问题。
经研究，下拉秀镇综合整治工作第一次宣讲大会定于2021年12月3日在各个村（社区）同时召开，这其中有一个村子当初深受黑恶势力滋扰，开会一度成了几乎不可能的事。
经过周密安排部署，宣讲大会如期召开。党员、村民们整齐就座，顺利听完了整场宣讲大会。从惠民政策宣讲到如何发展村集体经济、巩固脱贫攻坚成果，从抓党建促乡村振兴到村“两委”班子如何开展工作，宣讲内容既有针对性又有指导性，党的力量和主张传递到了“神经末梢”。
“这是一个开端！”俄要才让说。
的确，这是一个向好的开始。
综合整治期间，工作组将下拉秀镇战斗力和向心力不强、各项工作明显滞后、班子不团结的党支部及时纳入软弱涣散党支部之列，采取个别谈话、走访入户、集体座谈等方式，全面了解党支部书记、党员和干部群众的思想状态和工作开展情况，并结合具体问题和村情实际，制定“一村一策”整改方案。
通过强化政治引领、打造战斗堡垒、发挥示范带头作用，下拉秀镇加强乡村级组织建设，14名违规违纪党员被处理，4个软弱涣散村党支部全部整改“脱帽”，干部作风得以转变，大学生村官、村警力量不断壮大，党在基层的执政地位得到巩固，得到群众认可。
综合整治不仅进一步巩固了扫黑除恶斗争成果，也成为了夯实党在基层执政基础的固本之举。抓好基层社会治理，必须坚持党的领导，把党的领导优势转化为社会治理效能，这是“下拉秀”模式的首要启示。
合力回应群众关切解决群众难题
扫黑除恶不会一劳永逸。实践证明，行业乱象是滋生黑恶势力的重要土壤，不下大气力解决，黑恶势力“打而又生”的怪圈就会重演。
常态化扫黑除恶斗争开展以来，全国扫黑除恶斗争领导小组办公室部署开展重点行业领域集中整治，首批确定信息网络、自然资源、交通运输、工程建设四大行业领域。今年又从教育、市场流通、金融放贷三个领域接续开展行业整治，确保涉黑涉恶案件数量大幅下降、行业秩序明显好转、制度机制基本完善、人民群众满意度持续提升。
在下拉秀镇，工作组围绕社会治安、教育卫生、交通秩序、营商环境、自然资源、市场监管6大行业领域突出问题，按照调查摸底、动员部署、集中整治、回头整改、总结评估步骤，开展综合整治。
“集中优势力量，什么问题突出就解决什么问题，哪个领域问题明显就整治哪个领域。”7月12日，玉树州委常委、政法委书记文森在接受记者采访时，对重点乡镇综合整治工作态度坚定。
于是，一份重点突出、措施有力、程序严密的《玉树市2021年重点乡镇综合治理工作实施方案》制定出台，成立了以玉树市委副书记任组长，政法委书记任第一副组长，市委市政府12名副县级领导任副组长，各相关单位负责人为成员的重点乡镇综合治理工作领导小组，细化设立13个专项小组，抽调24个部门180名精干力量，蹲点开展下拉秀镇综合治理工作。
各专项组吃住在一线、宣传在一线、服务在一线、治理在一线，通过走村入户开展政策宣传和明察暗访，下拉秀镇存在的各类矛盾问题逐渐浮出水面。
围绕违法用地、违规建房两大问题，专项组开展土地使用乱象整治，全面清理违法占用公共用地建筑及乱堆乱放问题，下发土地使用乱象责令整改通知书44份，依法拆除违规占地建筑285平方米，对小面积违法占地修建围墙等违法行为经过执法人员督促自行拆除整改43处，清理违法占用土地随意乱堆乱放行为54起，守住草地、林地和公共用地“三道红线”。
针对无证驾驶、不办牌照等交通乱象，玉树市公安交管部门联合交通运输管理部门，加大交通领域整治力度，综合治理期间，共查处各类交通违法行为265起，警告教育812人次。
市场监管部门深入乡镇，开展市场环境整治，全面检查个体经营店铺，对无证经营、超范围经营等违法行为进行严厉打击。综合治理期间，检查店铺237户次，查处无证经营25户、超范围经营7户、未实行禁塑减废8户，收缴“三无”产品、过期产品等943份价值6544元，收缴过期药品15种。
当然，打击不是最终目的，而是要推进民生问题从事后化解向事前预防、从事后责任追究向事前督办转变，在每个环节、各个方面回应群众最迫切的愿望、解决群众最急迫的问题、关心群众最切身的感受，提升服务群众的水平。
经综合整治，下拉秀镇学校周边环境明显好转，商户无证经营和销售“三无”食品、药品、化妆品情况明显减少，农牧民群众遵守道路交通安全法律法规的思想自觉和行动自觉有效提升，交通违法行为同比减少23%，镇容镇貌明显改善，群众普遍认可满意。
除了上述行业领域，下拉秀镇在教育领域方面也把控辍保学工作当做一项重要任务来抓，严格落实“应该入学的一个不能少，已经入学的一个不能走”的要求。
俄要才让印象很深的一户人家，不让孩子去学校接受教育，怎么劝说都无果，无奈之下把这名家长请到镇政府，与此同时由派出所民警带着孩子去学校报到，家长在镇政府很不服气，俄要才让把义务教育法汉藏译本摆到家长面前，让他好好看看法律是怎么规定的，这名家长随意乱翻几页后说：“我不识字。”
“你知道问题出在哪了吗？”
“你不识字，也想让孩子和你一样不识字吗？”
就是这样两句简单的话，让这名家长一下子转过弯来了，同意让孩子去上学。
教育是最大的民生。经过不断宣讲，当地农牧民群众对孩子必须接受义务教育有了新的认识，下拉秀镇控辍保学率近两年也在逐年上升，2022年已达到了99.84%，几乎实现了每一个适龄儿童都在接受义务教育。
这次综合整治另一个更显著的特点，是部门联动、集中攻坚。
长期以来，“九龙治水”式治理成为制约社会治理发展的堵点、痛点，由于部门间沟通不畅、孤立运作、缺少配合，形成了信息壁垒、政策冲突、资源浪费。
下拉秀镇综合整治过程中，行业主管部门履行整治工作主体责任，州直部门指导、县直部门下沉、基层单位主导，24个部门协同、上下联动，重心下移、力量下沉，走村入户、服务上门，利用冬闲时机，综合运用“打、防、管、建”方法，一体推进，集中施治。
为防止“雨过地皮湿”，问题“涛声依旧”，在集中时间、集中力量、集中精力开展“六大攻坚整治行动”的基础上，工作组对镇集贸市场等23个问题集中的乱点、21个未能现场解决的突出问题，制发整改通知书，绘制整改跟进表，由此设立的整治整改督导组，以“四不两直”形式专项督导90余次，推动乱点乱象彻底整改。
抓好基层社会治理，须坚持以人民为中心，将服务群众“最后一公里”变成“零距离”；要坚持部门联动，整合资源力量，系统性推进社会治理，这是“下拉秀”模式的另外两点启示。
运用法治思维构建社会治理体系
“下拉秀”模式是加强农牧区基层社会治理的实践探索，能够取得明显成效，离不开法治保障和群众参与。
法治是理性之治、长效之治、普遍之治。行业领域整治的一项重要举措就是抓“立制”，运用法治思维和法治方式，通过完善法律政策、健全长效机制破解整治难题，推动常治长效。
“在下拉秀镇综合整治过程中，我们要求社会各类主体在遵守法律规定、尊重法治精神、遵循法治逻辑的前提下，以法治秩序的实现作为基层社会治理的目标，运用法治方式解决社会治理领域中的突出问题，把社会治理各项活动纳入法治的轨道，将解决各种利益矛盾纳入法治框架，依法定分止争，维护社会秩序稳定。”玉树州委政法委副书记李智斌说。
下拉秀镇塔玛村村民卓措和索昂拉毛两家的草场相邻，每年转场时牛羊经过会在彼此家草场里吃草，两家因此闹得很不愉快，积怨很深。综合整治期间，为了让两家冰释前嫌、和好如初，工作组发动调解力量，让两家人坐到一起，互相说明产生矛盾的原因，找到两家人能接受的解决方式，这起长达11年的邻里草山纠纷终于成功化解。
“在这起矛盾纠纷化解中，我们发现党委政府主动介入不如为双方提供一个平台，让他们有地方遇事说理，继而促成矛盾化解。”多杰扎西告诉记者。
综合整治期间，工作组制定了《玉树市矛盾纠纷排查调处化解机制》《线索摸排及案件受理台账》等，将人民调解、行政调解、司法调解有机结合，运用多种调解手段，排查化解因草山地界、征地拆迁、安置补偿、劳务劳资、经济纠纷等引发的各类社会矛盾纠纷，努力把矛盾纠纷消除在萌芽状态。
下拉秀镇是典型的农牧区，在综合整治期间，普法宣传是重中之重，工作组通过针对性的宣传教育，多频次、多形式开展法治宣讲，引导农牧民群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。修订完善的各村村规民约，也逐步提升了农牧民群众自我管理、自我教育、自我服务的能力。
整治后社会治安改善、矛盾纠纷化解成效如何，玉树市公安局下拉秀派出所所长吉安达哇、玉树市司法局下拉秀司法所所长闹江才文很有发言权，他们告诉记者，在明显感受到刑事案件数量下降的同时，另外一个清晰感受就是主动找来要求调解的人越来越多，两人甚至感觉到了法律知识储备不足的恐慌，“为了给群众讲得清楚说得明白，我们已经开始学习多部法律知识了。”两人同时表示。
在下拉秀镇综合整治中，玉树市还注重发动基层群众参与重点行业整治。通过“百姓说事”“百姓随手拍”“12345电话热线”和“玉树”APP等渠道征求群众意见，发布汉藏双语受理信访举报公告，畅通农牧民群众信访举报渠道。村（社区）“两委”班子成员、社长（村民小组长）、村集体经济公益性岗位、机关事业单位公职人员、草山管护员、林业管护员、村警、个体工商户等都纳入了网格员范围，让人人都做网格员、监督员，做到群防群治，确保基层社会治理始终与时代发展和群众需要同频共振，实现干部、群众协同治理格局。
坚持依法治理，将法治作为社会治理的重要基石和根本保障；践行群众路线，把基层社会治理变成全民参与共建共治共享的生动实践，这是“下拉秀”模式的最后两个启示。
多杰扎西告诉记者：“下拉秀镇综合整治工作结束以后，我们组织人员专题调研整治成果，发现社会治安、市场环境、交通运输、自然资源等方面持续向好。”
数据显示，整治一年多后，下拉秀镇传统刑事案件和群体性案件实现了“零”发生，刑事案件立案数量同比下降40%，矛盾纠纷数量同比下降18.2%，矛盾纠纷化解率上升15.7%。第三方统计调查结果显示，当地群众对重点行业整治满意度达99%。
以重点行业整治推动基层治理，实现扫黑除恶常治长效的“下拉秀”模式，整治成效上下认同、群众认可。以“下拉秀”模式为经验参考，玉树州近三年在全州范围内开展了重点乡镇综合整治。
7月10日，美丽的巴塘草原上盛开着五颜六色的小野花，白云低矮，连绵起伏的山峰掩映在其中若隐若现。当天，巴塘乡上巴塘村的925名村民正在参加宣讲大会，其他村子也正在开展市场乱象检查、土地使用乱象治理等工作。
巴塘乡是玉树市今年整治的重点，从7月3日开始，玉树市抽调了全市27家单位骨干力量分为21个专项工作组对巴塘乡开展综合整治。
“这是对我们乡基层组织建设、生态环境保护、乡村振兴发展、惠民政策落实、城镇规范建设等所有工作的全方位‘体检’，也是一次大整改、大提升。我们的目标是借助这次为期半个月的综合整治，化解由来已久的各类矛盾纠纷，全面提升基层组织的战斗力，全面清除私搭乱建等违法行为，营造风清气正、和谐稳定的生产生活环境，朝着实现群众稳定增收、村庄规范美丽、社会和谐稳定的目标迈进一大步。”巴塘乡党委书记开周嘉措说。
从2021年下拉秀镇综合整治开始，玉树州在基层社会治理中探索出了一条符合地方实际的乡村治理模式，在常态化扫黑除恶斗争中找到了行稳致远的突破方向。
当扎曲河和巴曲河交汇流向长江的远方，玉树的明天会更加活力向上。
